EL PRESIDENTE DEL GOBIERNO DE NAVARRA
Hago saber que el Parlamento de Navarra ha aprobado la siguiente Ley Foral de promoción, atención y protección a la infancia y a la adolescencia.
EXPOSICIÓN DE MOTIVOS
1
En los últimos años se ha venido produciendo un cambio en la conciencia social sobre el papel que corresponde a los menores en nuestra sociedad, reconociéndoles no sólo los derechos inherentes a toda persona, sino además, aquellos derechos derivados de la especial protección que, por su propia dependencia de otros, les es debida.
Esta nueva concepción del menor y la preocupación por dotarle de un adecuado marco jurídico de protección ha sido reconocida por diversas instituciones internacionales, destacando por su trascendencia la Convención sobre los Derechos del Niño adoptada por la Asamblea General de las Naciones Unidas, de 20 de noviembre de 1989, que marca el inicio real de esta nueva filosofía en relación con el menor y, en el ámbito europeo, la Resolución A3-0172/92 del Parlamento Europeo que aprobó la Carta Europea de los Derechos del Niño.
En nuestro país, la Constitución Española de 1978 establece en su artículo 39, como uno de los principios rectores de la política social y económica, la obligación de todos los poderes públicos de asegurar la protección social, económica y jurídica de la familia, y la protección integral de los menores.
La Ley Orgánica 1/1996, de 15 de enero, de Protección Jurídica del Menor, ha supuesto no sólo una reforma en profundidad de las tradicionales instituciones de protección del menor reguladas en el Código Civil, sino la construcción de un marco jurídico que vincula a todos los Poderes Públicos, a las instituciones específicamente relacionadas con los menores, a los padres y familia, y a los ciudadanos en general.
De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 44, números 17, 18 y 23 de la Ley Orgánica 13/1982, de 10 de agosto, de Reintegración y Amejoramiento del Régimen Foral de Navarra, la Comunidad Foral ostenta competencia exclusiva en materia de asistencia social, política infantil y juvenil, y de instituciones y establecimientos públicos de protección y tutela de menores y de reinserción social, así como competencia exclusiva en materia de derecho civil foral, según lo dispuesto en el artículo 48 de la citada Ley Orgánica 13/1982, de 19 de agosto.
Mediante los Reales Decretos 1702/1985, de 1 de agosto, 1775/1985, de 1 de agosto, 274/1986, de 24 de enero y 1681/1990, de 28 de diciembre, se traspasaron a la Comunidad Foral de Navarra las funciones y servicios del Estado en materia de asistencia y servicios sociales, en materia de protección de menores y en materia de fundaciones benéfico asistenciales, así como las funciones y servicios del Instituto Nacional de Servicios Sociales.
Por otra parte, la Comunidad Foral de Navarra ostenta competencia en materia de bibliotecas, deporte y ocio, espectáculos, asociaciones, educación, salud, contratos, medio ambiente y ecología, empleo, administración local y en materia de procedimiento administrativo derivado de las especialidades del Derecho sustantivo o de la organización propias de Navarra, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 44, números 10, 14, 15 y 19, y en los artículos 46, 47, 49.1.c) y d), 53, 57 y 58.1.b) de la Ley Orgánica 13/1982, de 10 de agosto, de Reintegración y Amejoramiento del Régimen Foral de Navarra, materias todas ellas a las que se hace referencia en esta Ley Foral.
Partiendo de este marco normativo, la Comunidad Foral de Navarra ha venido desarrollando las funciones en materia de protección y reforma de menores, habiendo acumulado una valiosa experiencia, así como llevando a cabo los programas específicos de protección de menores necesarios para la promoción y adecuada atención de los mismos en nuestra Comunidad Foral.
No obstante, la práctica totalidad de las instituciones implicadas en la protección de menores, así como sus profesionales, consideran conveniente la aprobación de una norma de atención integral a los menores, en la que se aborden, con una perspectiva global, los problemas que afectan a uno de los colectivos más vulnerables de la sociedad, al entender que la protección de los menores que impone la Constitución a los poderes públicos no alcanza sólo a las actuaciones administrativas en los supuestos de desprotección y conflicto social sino, y fundamentalmente, a desarrollar políticas de bienestar que favorezcan su desarrollo integral y le garanticen un nivel de vida digno. En definitiva, se trata de recoger en un solo texto legal, todas las medidas, mecanismos y actuaciones para evitar o eliminar los riesgos que puedan afectar a la formación y desarrollo integral de los menores en la sociedad navarra.
Esta perspectiva global difícilmente podría abordarse si no se asume que la responsabilidad de la atención a los menores recae tanto sobre las Administraciones Públicas como sobre la sociedad en general. Por ello, la Ley contempla las medidas y mecanismos necesarios para lograr que la actuación de cada una de ellas se realice bajo los principios de coordinación y colaboración, así como la necesaria participación social.
2
Respecto a la competencia de la Comunidad Foral de Navarra en materia de Derecho civil, el artículo 48 del Amejoramiento establece que la Comunidad Foral de Navarra tiene competencia exclusiva en materia de Derecho Civil Foral, a la vez que dispone que la conservación, modificación y desarrollo de la vigente Compilación del Derecho Civil Foral o Fuero Nuevo se llevará a cabo, en su caso, mediante ley foral.
En aplicación de lo anterior, y en relación con la competencia para elaborar una legislación específica de Atención Integral al Menor que recoja y regule instituciones de Derecho civil, se puede señalar que «el desarrollo del Fuero Nuevo no encuentra más límites, además de los previstos en la Constitución, que los derivados del propio objeto a desarrollar, de sus instituciones y de sus principios informadores en cuanto sistemas jurídicos autónomos de raíz histórica».
Es pues claro, y así lo dispone el propio Amejoramiento, que la Comunidad Foral de Navarra ostenta competencia exclusiva en materia de Derecho civil foral, por lo que esta Comunidad puede elaborar disposiciones legales de carácter civil, siempre y cuando se respete las competencias exclusivas del Estado en esta materia.
En este sentido el artículo 149.1.8.ª de la Constitución Española establece que es competencia exclusiva del Estado la legislación civil, sin perjuicio de la conservación, modificación y desarrollo por las Comunidades Autónomas de los derechos civiles, forales o especiales, allí donde existan, como es el caso de la Comunidad Foral de Navarra.
Cuestión bien distinta a ésta de la competencia es la de la aplicabilidad del Derecho civil foral en la Comunidad Foral de Navarra.
En primer lugar, se hace preciso en esta materia aludir, por un lado, al concepto de condición civil foral, y, por otro, al concepto de Derecho interregional privado.
Cuando se habla de condición civil foral de navarro, se hace referencia, en primer término, al estado civil o circunstancia personal que confiere a los sujetos que la poseen la titularidad del conjunto de facultades, derechos y acciones que el Derecho civil navarro atribuye a las personas por el mero hecho de serlo y, en segundo lugar, a la circunstancia, o punto de conexión, que determina la aplicabilidad del Derecho civil navarro a un determinado sujeto, en cuanto ley personal suya.
En este sentido, es el artículo 14 del Código civil el que dispone que la sujeción al Derecho civil común o al especial o foral se determina por la vecindad civil (o condición civil foral en Navarra).
Por otra parte, cuando hablamos del Derecho interregional privado nos estamos refiriendo a la resolución de conflictos en la aplicación de distintos ordenamientos jurídicos que coinciden en un mismo territorio. Y para la determinación del Derecho material aplicable será preciso tener en cuenta las reglas de conflicto contenidas en el Código civil, por ser esta materia competencia exclusiva del Estado (149.1.8.º CE).
En relación con la aplicabilidad de los artículos que constituyen Derecho civil foral contenidos en la Ley Foral de Atención Integral al Menor, y teniendo en cuenta que según lo dispuesto en el artículo 14 del Código civil la sujeción al Derecho civil común o al especial o foral se determina por la vecindad civil (o condición civil foral en Navarra), de las reglas de conflicto previstas en el Código civil para dirimir la aplicabilidad de un determinado ordenamiento jurídico, se puede concluir que:
a) El Derecho civil de Navarra es ley personal de las personas físicas de condición civil foral de navarros.
b) A las personas que no tengan la condición civil foral se les aplicará su ley personal, de acuerdo con lo dispuesto en el Código civil.
c) El carácter y contenido de la filiación, incluida la adoptiva, y las relaciones paterno filiales se regirán por la ley personal del hijo y si no pudiera determinarse ésta, se estará a la de la residencia habitual del hijo.
Respecto al carácter y al contenido de la filiación adoptiva, señalar que se aplicará el Derecho civil foral a las personas que tengan la condición civil foral, y la ley personal que corresponda a su vecindad civil a las que no ostenten dicha condición.
Respecto a las relaciones paterno filiales, su alcance material se reduce, prácticamente, a la patria potestad, ya que otras medidas de protección del hijo menor distintas a la patria potestad cuentan con su propio régimen legal.
d) La adopción constituida judicialmente en Navarra se regirá, en cuanto a los requisitos, por lo que, en su caso, disponga el Derecho navarro.
No obstante, si el adoptando no tiene la condición civil navarra, lo que se refiere a su capacidad y consentimientos necesarios se regirá por la ley personal que corresponda a su vecindad civil y, a petición del adoptante o del Ministerio Fiscal, el Juez podrá exigir los consentimientos, audiencias o autorizaciones requeridas por la ley personal o la correspondiente al lugar de residencia habitual del adoptante o del adoptado.
e) En relación con la tutela y las demás instituciones de protección del menor, pueden distinguirse los siguientes supuestos:
La tutela y las demás instituciones de protección del menor se rigen por el Derecho civil navarro cuando el menor tenga la condición civil foral.
En caso de medidas provisionales o urgentes, regirá también el Derecho civil navarro si el menor tiene su residencia habitual en Navarra.
Las formalidades de constitución de la tutela y demás instituciones de protección en que intervengan autoridades judiciales o administrativas navarras, se sustanciarán, en todo caso, con arreglo al Derecho civil foral navarro.
Será aplicable el Derecho civil foral para tomar las medidas de carácter protector y educativo respecto a los menores abandonados que se hallen en el territorio de la Comunidad Foral de Navarra.
En este sentido, procede equiparar la situación de abandono con la de desamparo, de acuerdo con lo dispuesto en la Ley Orgánica 1/1996, de 15 de enero, de Protección Jurídica del Menor.
f) Por último, resaltar que las disposiciones administrativas, como son todas aquéllas dictadas en materia de protección del menor, se rigen por el principio de territorialidad, por lo que se aplican a todos aquellos que se hallen en el territorio de la Comunidad Foral de Navarra.
3
La presente Ley Foral de Protección del Menor de Navarra se estructura en un título preliminar, siete títulos, siete disposiciones adicionales, una transitoria, una derogatoria y cuatro disposiciones finales.
El Título Preliminar recoge el objeto de la Ley Foral, así como su ámbito de aplicación y los principios rectores de la actuación integral al menor, en especial el principio de corresponsabilidad y colaboración ciudadana.
El Título I, de la Distribución de Competencias, regula las competencias que ostentará la Administración de la Comunidad Foral de Navarra, así como las que se atribuyen a las Entidades Locales de Navarra, y el funcionamiento y la acreditación de las entidades colaboradoras de atención a menores, como elemento fundamental de implicación de la sociedad civil en la promoción y prevención de los derechos de los menores.
El Título II, de los Derechos y Deberes del menor, consta de tres capítulos. El Capítulo I, de los Principios Generales, trata de la promoción y divulgación de los mismos y recoge el principio de subsidiariedad de la actuación de las Administraciones Públicas de Navarra.
El Capítulo II, de los Derechos y su Promoción y Protección, es la base de la presente Ley Foral y por ello se contemplan todos los medios necesarios para cubrir tal fin. Por esto, en este capítulo se contienen las actuaciones que desde las Administraciones Públicas de Navarra se llevarán a cabo para garantizar, proteger y promover el cumplimiento de los derechos del menor.
Así mismo, aparecen en el Capítulo III los Deberes de los menores, con especial referencia a su contribución al desarrollo de la vida familiar y de comportamiento cívico.
El Título III, de las Actuaciones de Prevención, establece su carácter prioritario, definiendo las finalidades que éstas persiguen y las actuaciones que pueden llevarse a cabo sin carácter limitativo.
El Título IV, de la Protección, base también de la actuación de la Administración en la defensa del menor, consta de seis capítulos.
El primero de ellos está destinado a recoger disposiciones generales, en concreto, a realizar las definiciones necesarias que sirvan de punto de referencia al lector de la Ley. Así, define el sistema de protección y las situaciones de desprotección y conflicto social, regulando además, los criterios de intervención de la Administración y los derechos específicos que tienen los menores que se encuentran en una de estas situaciones.
En el Capítulo II se describen las situaciones de riesgo, y las actuaciones que su declaración conlleva.
En el Capítulo III, de la Situación de Desamparo, se definen aquellas situaciones que dan lugar al desamparo y las garantías básicas del procedimiento para su declaración.
Especial importancia adquiere, en este capítulo, la distinción que se establece entre las resoluciones que declaren la situación de desamparo y las resoluciones que resuelvan las peticiones de remoción de los desamparos declarados como consecuencia de la aparición de nuevas circunstancias.
En el Capítulo IV se regulan las Medidas de Protección en las situaciones de riesgo y desamparo y las actuaciones que las mismas implican, dividiéndose en cinco secciones.
La primera de ellas, del apoyo a la familia, recoge las actuaciones que, como medida de protección y distinguiéndola del apoyo a la familia como actuación de prevención, pueden adoptarse, estableciendo, asimismo, su carácter prioritario como medida de protección.
La Sección segunda regula la institución de la Guarda, destacando la posibilidad que se establece de que la guarda adquiera un carácter de permanencia, sin que sea precisa la declaración del desamparo, cuando así se considere de interés para el menor y sea acordado entre padres, tutores o guardadores y la Administración de la Comunidad Foral.
En la Sección tercera, de la Tutela Administrativa Automática y de la Tutela Ordinaria, se recoge la necesidad de que en la propia resolución administrativa por la que se asume la tutela deban constar las medidas y actuaciones a adoptar con el menor, garantizándose asimismo la atención inmediata de los mismos a través de los centros de primera acogida o familias acogedoras.
Asimismo, se dispone que, no obstante lo anterior, se procederá al nombramiento de tutor conforme a las reglas ordinarias cuando existan personas que por sus relaciones con el menor o por otras circunstancias puedan asumir la tutela con beneficio para éste.
La Sección cuarta regula el Acogimiento, como forma de ejercer la tutela y la guarda, marcándose como criterio general la prioridad del acogimiento en familia extensa respecto a la ajena siempre que se valore como idónea para el menor, y del acogimiento familiar respecto al residencial.
Por último la Sección quinta, de la Adopción Nacional e Internacional, establece una serie de garantías para aquéllos que inicien un procedimiento de adopción, estableciendo los criterios de actuación de la Administración. Se crea, asimismo, el Registro de Adopciones de Navarra en el que se inscribirán todos los solicitantes que hayan superado el período de selección.
En el Capítulo V, de los Menores en Conflicto Social, se recogen las actuaciones que la Entidad Pública competente llevará a cabo con aquellos menores que pudieran causar perjuicios a sí mismos o a otras personas.
El Capítulo VI, de los Programas de Autonomía Personal, recoge el compromiso de la Administración de la Comunidad Foral de continuar apoyando a aquellas personas que durante su minoría de edad han tenido alguna actuación protectora o judicial, debido a su situación de riesgo, desamparo o conflicto social, hasta lograr su plena autonomía personal y su integración social.
El Título V, de las Actuaciones en el Sistema de Reforma, referido a los menores que han cometido hechos tipificados como delitos o faltas y no tienen edad para que se les pueda exigir responsabilidad penal, según lo establecido en las bases de la Ley Orgánica 5/2000, de 12 de enero, de Responsabilidad Penal del Menor, y que exigen medidas de resocialización e inserción; regula la competencia y los principios que rigen en la ejecución de las medidas impuestas, remitiéndose en todo lo demás a la legislación estatal aplicable.
El Título VI se refiere al Régimen de los Centros de Menores, tanto del sistema de protección como del sistema de reforma, incluyendo en el mismo las bases de su régimen de organización, funcionamiento y coordinación, así como el estatuto de los menores residentes.
Por último, el Título VII, del Régimen Sancionador, recoge las infracciones y sanciones administrativas en materia de atención a menores.
4
En definitiva, se trata de un proyecto que, poniendo el énfasis en el sistema de protección del menor y en el reconocimiento de sus derechos, pretende, como ya se ha señalado, regular la atención integral que se debe prestar a los menores, englobando en el sistema de atención integral, tanto la promoción, como la prevención y la protección y la ejecución de las medidas de reforma, con el objetivo de lograr el mayor índice de bienestar posible para ellos.
