TEXTO
EL PRESIDENTE DE LA COMUNIDAD DE MADRID
Hago saber que la Asamblea de Madrid ha aprobado la presente Ley, que yo, en nombre del Rey, promulgo.
PREÁMBULO
El artículo 43 de la Constitución Española de 1978 reconoce el derecho a la protección de la salud y atribuye a los Poderes Públicos la competencia para organizar y tutelar la salud pública a través de medidas preventivas y de las prestaciones y servicios necesarios, estableciendo al mismo tiempo que los derechos y deberes de todos al respecto constituyen reserva de ley, lo que implica que el contenido del derecho a la protección de la salud ha de ser fijado por el legislador ordinario, en el marco de competencias que corresponden al Estado y a las Comunidades Autónomas de acuerdo con la distribución constitucional (artículos 148.1.21, y 149.1.16 y 17) y con lo que establezcan en cada caso los respectivos Estatutos de Autonomía.
El desarrollo y la regulación general de este derecho, es el objeto fundamental de la Ley 14/1986, de 25 de abril, General de Sanidad y la Ley Orgánica 3/1986, de 14 de abril, de Medidas Especiales en Materia de Salud Pública. Dichas Leyes, junto con la Ley Reguladora de las Bases de Régimen Local forman parte del sistema normativo de la sanidad, que a su vez enlaza con diversos preceptos constitucionales y, en definitiva, con el conjunto del ordenamiento jurídico.
La distribución de competencias, en materia de sanidad, viene regulada en nuestro ordenamiento jurídico, estableciéndose de un modo claro y exhaustivo, las potestades normativas, tanto de la Administración Central del Estado, como de las Comunidades Autónomas y los Ayuntamientos.
En base a la potestad normativa otorgada por la Constitución Española, las Leyes sanitarias, especialmente la Ley General de Sanidad, y el Estatuto de Autonomía de la Comunidad de Madrid, artículos 27.4, 27.5 y 28.1.1, el Gobierno de la Comunidad de Madrid, dentro de su ámbito competencial, por medio de la presente Ley, efectúa la ordenación sanitaria, así como la regulación general de todas las acciones que permitan, a través del Sistema Sanitario de la Comunidad de Madrid, hacer efectivo el derecho de protección a la salud.
Esta es una Ley que incorpora importantes novedades respecto de la situación actual, estableciendo, con carácter general, que el Sistema Sanitario de la Comunidad de Madrid, se crea bajo los principios de vertebración y coordinación, y consolida entre otros, los principios de universalidad, solidaridad, equidad e igualdad efectiva en el acceso, desde una concepción integral del Sistema que contemple la promoción de la salud, la educación sanitaria, la prevención y la asistencia, no sólo de los madrileños, sino de las personas que se encuentren en su ámbito territorial.
Igualmente, se hace hincapié en la descentralización, desconcentración, autonomía y responsabilidad en la gestión de los servicios, con una organización sanitaria basada en los principios de racionalización, eficacia, simplificación y eficiencia, donde queda establecida la separación de funciones en la Administración, y donde con la colaboración de los profesionales, y la participación de la sociedad civil en la formulación de las políticas y en su control, las medidas que se adopten, habrán de ajustarse a las necesidades reales de salud de la población.
En concreto, y en relación con la participación de los ciudadanos, hay que señalar que el Sistema Sanitario de la Comunidad de Madrid considera ésta como indispensable en la gestión sanitaria, entendiendo que los ciudadanos deben participar en la decisión sobre las prioridades sanitarias, y que la valoración interna y externa de los servicios sanitarios deberá efectuarse escuchando a los profesionales y a los pacientes.
La aportación más importante que presenta el modelo sanitario diseñado por esta Ley, consiste en garantizar al ciudadano, individual y colectivamente, su consideración como centro del Sistema Sanitario, para lo cual se configura un dispositivo, las Agencias Sanitarias, que a modo de auténticos gestores de cabecera, permita garantizar una gestión personalizada, directa y rápida tanto del acceso al sistema como del resto de las prestaciones no asistenciales que en el mismo se contemplan.
La Ley distingue entre las funciones típicamente administrativas y burocráticas y las funciones estrictamente prestadoras del servicio asistencial. Para ello, establece nítidamente la separación de las funciones de aseguramiento, compra y provisión, lo que favorece cierta competencia regulada en cuanto a la calidad y eficiencia, además de introducir mecanismos de cooperación entre centros, y el desarrollo e implantación de métodos de mejora continua.
La separación de funciones que establece la Ley, exige de un lado, definir dentro de la organización sanitaria, qué órganos han de asumirlas, y cuáles son los mecanismos de relación entre cada uno de ellos dentro del Sistema Sanitario de la Comunidad de Madrid. A tal efecto la Ley presenta importantes innovaciones que es preciso destacar. En primer término, se establece que la función de aseguramiento corresponde a la Autoridad Sanitaria, de la que depende la Red de Agencias Sanitarias de la Comunidad de Madrid. La Función de compra de servicios sanitarios, o lo que es lo mismo, la distribución del presupuesto sanitario, en función de actividad y objetivos de salud, se atribuye al Servicio Madrileño de Salud, que se configura como un Ente Público, con personalidad jurídica propia. Y la función de provisión de servicios sanitarios corresponde a la Red Sanitaria Única de Utilización Pública, la cual está constituida por todos los servicios asistenciales financiados públicamente, y comprende al Instituto Madrileño de la Salud, Ente Público con personalidad jurídica propia en el que se incorporan todos los recursos traspasados por el actual Instituto Nacional de la Salud, los centros de provisión del Servicio Madrileño de Salud, y los centros concertados con titularidad pública y privada.
La función de compra, que se realiza a través del Servicio Madrileño de Salud, encuentra en la Ley un desarrollo singular, con importantes innovaciones en relación con los modelos sanitarios de otras Comunidades Autónomas, en la medida que conecta esta función con las necesidades de salud de la población contenidas en el Informe del Estado de Salud de la Población elaborado anualmente por la autoridad sanitaria con competencias en Salud Pública, e introduce la función de planificación en la función de compra a través del Plan de Servicios cuatrienal y del Programa de Asignación por Objetivos Sanitarios, que anualmente y que de acuerdo con aquel, y con el Informe del Estado de Salud de la Población, establece los objetivos generales y específicos, en términos de salud, determina las actividades a desarrollar para alcanzar dichos objetivos, y define los contratos sanitarios con los proveedores de la Red Sanitaria Única de Utilización Pública.
En definitiva, se configura un nuevo modelo sanitario abierto, que permite una gran potencialidad y versatilidad, que sitúa al ciudadano en el epicentro del Sistema, y refuerza el principio de aseguramiento público, de modo que es la demanda y no la oferta asistencial la que determina la configuración y funcionamiento del Sistema Sanitario, de igual forma que refuerza el papel de la Salud Pública en la determinación de necesidades y evaluación de resultados.
Esta Ley cuya extensión obedece a la necesidad de regular un sistema novedoso en cuanto a su configuración, se articula en torno a 13 Títulos, divididos, en su caso, en Capítulos y Secciones, con un total de 149 artículos, así como las correspondientes disposiciones adicionales, transitorias, derogatorias y finales.
I
El Título I, relativo a las «Disposiciones Generales», comprende únicamente dos artículos. El artículo primero parte de la consideración de que el objeto de regulación de ésta Ley es, no sólo, la ordenación sanitaria de la Comunidad de Madrid sino también la regulación general de todas las acciones que permitan, a través del Sistema Sanitario de la Comunidad de Madrid, hacer efectivo el derecho a la protección de la salud.
El artículo segundo, por su parte, en el marco de los principios constitucionales básicos que deben presidir la actividad de la Administración Pública, (artículo 103 de la CE), y de los establecidos en los artículos, 3.1 y 2 de la Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, enumera los principios rectores del Sistema Sanitario de la Comunidad de Madrid, en relación con el resto del Sistema Nacional de Salud (Vertebración y Coordinación Institucional y de Política Sanitaria) y los particulares de la presente Ley.
Dentro de esta última categoría se señalan como tales, la orientación del sistema al ciudadano; concepción integrada del Sistema Sanitario de la Comunidad de Madrid, incluyendo todas las funciones y todos los dispositivos sanitarios con independencia de su titularidad; universalización de los servicios; equidad en las condiciones de acceso a la Red Sanitaria Única de Utilización Pública; adecuación de las prestaciones sanitarias a las del Sistema Nacional de Salud; cooperación y coordinación con las administraciones sanitarias del resto de las Comunidades Autónomas; promoción de hábitos de vida y un medio ambiente saludables; descentralización, desconcentración, autonomía y responsabilidad en la gestión de los servicios; separación de funciones; racionalización, eficacia, simplificación y humanización de la organización sanitaria; calidad y seguridad de los servicios sanitarios; y participación de los profesionales y de la sociedad civil.
II
Para llevar a cabo una adecuada organización y ordenación de las actuaciones que competen a la Administración Sanitaria Madrileña, en el Título II se crea el «Sistema Sanitario de la Comunidad de Madrid», auténtica columna vertebral de la Ley, en el que tras establecer una serie de disposiciones generales en orden a definirlo como el conjunto de recursos, normas, medios organizativos y acciones orientados a satisfacer el derecho a la protección de la salud, establece que en él se integran todas las funciones y todos los recursos, cualquiera que sea su titularidad, sin perjuicio de atender en todo caso a la naturaleza de los mismos.
Desde el punto de vista organizativo, el Sistema Sanitario de la Comunidad de Madrid se estructura de forma desconcentrada a través de las denominadas Áreas Sanitarias que tienen carácter funcional. Estas Áreas desarrollan actividades relativas a la salud pública y la promoción de la salud, prevención, asistencia sanitaria, y rehabilitación de la salud individual y colectiva de la población, de una manera plenamente integrada y más próxima al ciudadano, instaurando, pues, un modelo basado en la concepción integral de la salud, que pone fin a la tradicional e indeterminada dicotomía entre salud pública y asistencia sanitaria.
Por lo que se refiere a la ordenación funcional de la asistencia sanitaria, además de la gestión de la red asistencial de titularidad pública, se posibilita la colaboración e integración del sector privado en una Red Sanitaria Única de Utilización Pública, que se rige por normas comunes de calidad y acreditación, creada como instrumento funcional del Sistema Sanitario para alcanzar una ordenación hospitalaria óptima que permita la adecuada coordinación y complementariedad de los servicios, el acceso y disfrute por los ciudadanos de los servicios más adecuados para el diagnóstico y tratamiento de su proceso, la homogeneización de las prestaciones, así como la eficiente y eficaz distribución y utilización de los recursos económicos, humanos y materiales.
Este Título se encuentra dividido en cinco Capítulos que recogen la estructura y funciones del Sistema Sanitario de la Comunidad de Madrid. En él aparecen definidas las competencias del Consejo de Gobierno y de la Consejería de Sanidad en relación con la ordenación del sistema sanitario y su gestión, la regulación del mismo y su financiación, y las actuaciones de la administración sanitaria, distinguiendo dentro de la misma, las de Autoridad Sanitaria y asistencia sanitaria, las de salud laboral y las de las Corporaciones Locales. En el ámbito de la asistencia sanitaria se ha procurado dar un tratamiento integral a todas las actividades asistenciales, en sus niveles de atención primaria y especializada, y con una referencia expresa a la salud mental, respecto de la cual se aplica claramente el principio de integración, dentro de la atención especializada, que se debe prestar en los mismos centros en que reciben asistencia otros pacientes, como una especialidad más, con el objeto de evitar toda estigmatización y discriminación, que por su condición de enfermos mentales, estos pacientes pudieran sufrir en su atención sanitaria. Por otra parte se establece, igualmente en este Título, el régimen de impugnación de los actos, el régimen de responsabilidad y la representación y defensa en juicio de los órganos que integran la administración sanitaria de la Comunidad de Madrid.
III
El Título III, «De la iniciativa privada» introduce otro aspecto integrador de la Ley de Ordenación Sanitaria de la Comunidad de Madrid, en la medida que incorpora una referencia expresa a las organizaciones sanitarias privadas, que junto con otras iniciativas sanitarias de la sociedad civil, concurren con la administración sanitaria, en la prestación de servicios asistenciales, en sus respectivos ámbitos. Este Título, pese a estar constituido solo por 3 artículos, se presenta de forma independiente por la singularidad de la materia objeto de regulación.
La Comunidad de Madrid cuenta con suficiente volumen de recursos de titularidad privada como para que ésta al menos tenga una mención en la Ley, en unos términos, obviamente, de absoluto respeto al marco constitucional que garantiza el normal desenvolvimiento de su actividad en una economía libre de mercado.
Resulta evidente que en un ámbito de la actividad privada como éste, las referencias expresas de la Ley han de ir exclusivamente dirigidas a garantizar y mejorar los niveles de colaboración y coordinación con el sistema sanitario público, a través de la armonización de los sistemas de información, y la colaboración con actividades de salud pública, con iniciativas de calidad total y con programas de formación e investigación.
Es por ello que tras definir qué se entiende por organización sanitaria privada, y diferenciarla de la actividad de intermediación financiera, así como del ejercicio individual de las profesiones sanitarias (ambas, actividades con su propia regulación específica), la Ley se limita a someter a aquellas a un régimen de autorización previa, y a atribuir a la administración sanitaria una actividad de ordenación de la colaboración de acuerdo con los principios de orientación al ciudadano, eficacia, eficiencia, integración de acciones y acreditación previa.
IV
El Título IV de la Ley sobre «Derechos y Deberes de los ciudadanos», incorpora una completa y extensa regulación a cerca de la posición jurídica de los ciudadanos ante el sistema sanitario madrileño, que se traduce en el reconocimiento de un amplio catálogo de derechos, una relación de deberes de los mismos, así como las garantías necesarias para dotarlos de efectividad.
En relación con los derechos de los ciudadanos, con carácter general se hace una referencia expresa a normas de rango constitucional como el respeto a la dignidad de la persona (artículo 10 CE), expresado en el principio de autonomía, el derecho a la intimidad personal y familiar (artículo 18 CE), y el principio de igualdad (artículo 14 CE), incorporando además un mandato explícito de las administraciones sanitarias para promover el desarrollo y aplicación efectiva de los derechos mencionados en la norma.
Respecto a los derechos de los ciudadanos en relación con el sistema sanitario, se contemplan una serie de preceptos que tienen en cuenta los desarrollos más autorizados contenidos en la jurisprudencia del Tribunal Supremo en relación con el derecho a la información sobre su propio estado de salud, con las matizaciones precisas en supuestos de incapacidad o incompetencia, la confidencialidad de sus datos sanitarios, o el derecho a la libre elección de médico, centro sanitario, así como a una segunda opinión facultativa. La autonomía del paciente en sus relaciones con el Sistema Sanitario es un derecho que viene reconocido en declaraciones internacionales, como la Declaración Universal de los Derechos Humanos de 1948, la Declaración sobre la Promoción de los Derechos de los Pacientes en Europa de 1994, o el Convenio del Consejo de Europa sobre los Derechos del Hombre y la Biomedicina de 1997, así como en el ordenamiento jurídico interno, en los artículos 10 de la Constitución Española y 10 de la Ley General de Sanidad. El principio de autonomía se debe conjugar con el respeto por la relación médico-paciente y la ética profesional. Es por ello que esta Ley contempla dentro de este título las «Instrucciones Previas», garantizando de este modo la decisión declarada del paciente, de forma previa y fehaciente, con el objeto de respetar su voluntad en las intervenciones médicas en los momentos finales de la vida. Se ha optado por la denominación de «Instrucciones Previas», en vez de «Voluntades Anticipadas»o «Testamento Vital», en consonancia con el Convenio de Oviedo y los trabajos parlamentarios que se están llevando a cabo en el Congreso de los Diputados para la tramitación de la Ley Estatal.
Merece, así mismo, ser destacada la regulación expresa que hace el artículo 29 en relación con el desarrollo del derecho del ciudadano a recibir libremente información veraz por cualquier medio de difusión [Artículo 20.1.d) CE]. La potenciación del papel del ciudadano y de su autonomía en el sistema sanitario presupone una información sanitaria suficiente, capaz de respaldar la facultad de elección y de participación activa de las personas. Por otra parte, la regulación actual de los derechos de los pacientes, contenida en la Ley General de Sanidad se orienta exclusivamente a garantizar su derecho a la información en el contexto de la atención sanitaria, pero no entra en aspectos tales como la promoción y publicidad de productos y servicios sanitarios o la información sobre nuevas técnicas o progresos científicos, por lo que para evitar que los ciudadanos reciban información sanitaria que imposibilite o limite el ejercicio autónomo y responsable de la facultad de elección, y su participación activa en el mantenimiento o recuperación de su estado de salud, la Ley contempla el derecho a la información sanitaria, de una forma diferenciada del derecho a la información sobre su estado de salud, e incorpora en su artículo 29 una serie de actuaciones de la autoridad sanitaria que garantizan este derecho.
Para dotar de efectividad al derecho a la protección de la salud de los ciudadanos, y garantizar el principio de aseguramiento público en relación con las prestaciones sanitarias del sistema, la Ley crea la Red de Agencias Sanitarias de la Comunidad de Madrid.
Este dispositivo, de absoluta singularidad, en relación no solo con el resto de las CCAA con plenas competencias en asistencia sanitaria, sino a nivel nacional y de la Unión Europea, representa una de las aportaciones de mayor trascendencia del modelo sanitario de la Comunidad de Madrid, en la medida que coloca al ciudadano en el centro del sistema, y se constituye en una herramienta básica en sus relaciones con la administración sanitaria.
La misión y fin de estas Agencias supera el concepto de centros de gestión administrativa y se adentra en la figura de Agencias de aseguramiento público. Es decir, tienen como función atender al usuario de forma personalizada, dando cobertura a la garantía de servicio previamente explicitada por la administración sanitaria en su Carta de Derechos del Paciente y en su Oferta de Servicios Sanitarios.
Este dispositivo introduce un auténtico cambio de paradigma en nuestro modelo sanitario e incorpora una perspectiva ciertamente novedosa, pues supone, nada más y nada menos, trasladar el epicentro del sistema de la provisión al aseguramiento, e implica para el ciudadano sustituir la condición de paciente, perceptor de servicios, por la de titular del derecho no contributivo y usuario del sistema.
Junto al reconocimiento de un amplio catálogo de derechos, la Ley establece un conjunto de deberes de los ciudadanos con el objeto de definir ámbitos de colaboración e implicación de éstos en el sistema sanitario. Se trata de introducir en el sistema sanitario madrileño un marco de responsabilidad en el uso racional de los recursos, para que sean adecuadamente utilizados en beneficio de todos, especialmente por lo que se refiere a la prestación farmacéutica y la Incapacidad Temporal.
Otra figura novedosa de esta Ley la constituye el Defensor del Paciente, regulado en el capítulo III del presente título IV, encargado de gestionar las quejas, reclamaciones y sugerencias relativas a los derechos y obligaciones de los pacientes, no resueltas en los niveles de la función de aseguramiento y provisión, y sin perjuicio del derecho del interesado a utilizar otras vías para formular sus reclamaciones. Tiene como principal objeto intermediar en los conflictos que se planteen, recabar información, así como recibir todo tipo de sugerencias que deseen realizar los ciudadanos. Esta figura se plantea con naturaleza consultiva e independiente respecto de los distintos órganos y funciones de la Consejería. Además, para dar conocimiento de sus actividades está previsto que emita anualmente una Memoria que refleje el análisis del tipo de reclamaciones, quejas o sugerencias presentadas por los usuarios y las propuestas concretas en relación a las mismas.
V
El Título V, regula «La Participación Social, Institucional y Civil». Una Ley avanzada como es la Ley de Ordenación Sanitaria de la Comunidad de Madrid, no puede obviar una referencia explícita a la participación, teniendo en cuenta, además, la creciente importancia del ciudadano dentro del sistema sanitario, y el que se le atribuye en esta Ley. En este sentido, cabe destacar la diferenciación entre participación social, institucional y civil, así como los instrumentos para hacer efectivo este derecho, que conforme a lo dispuesto en el artículo 40 de la Ley, le confiere la posibilidad de participar en la política sanitaria, y en la actividad de los organismos públicos cuya función afecta a la calidad de vida o al bienestar general.
A tal efecto, la Ley contempla una serie de órganos de participación ciudadana que en sus respectivos ámbitos territoriales tienen facultades consultivas y de asesoramiento en la formulación de planes y objetivos generales del Sistema, así como en el seguimiento y evaluación final de los resultados de su ejecución.
Dichos órganos son el Consejo de Salud, principal órgano de participación de la Consejería de Sanidad, los Consejos de salud de las Áreas Sanitarias, de nueva creación, y el Consejo de Seguridad e Higiene Alimentaria, el cual, habiendo sido creado por una disposición de carácter reglamentario (Decreto 87/2000, de 18 de mayo), eleva así su rango normativo.
Por último, conscientes de la importante labor que desarrolla la sociedad civil en el ámbito de la investigación en ciencias de la salud, la innovación tecnológica sanitaria, y la promoción de la salud pública, la Ley incorpora una importante medida de fomento al establecer incentivos a la participación pública y privada en dichas áreas.
VI
El Título VI lleva por título «La Salud Pública». Cabe destacar que la salud pública aparece ampliamente reflejada, en esta Ley, dejando patente, la importancia que se le da a dicha función dentro del modelo sanitario Madrileño, y en el contexto global del sistema, no solo por la extensión y minuciosidad de su exposición, sino por la novedosa incorporación del Informe del Estado de Salud de la Población.
La Ley hace un planteamiento novedoso de la función de salud pública, integrándola dentro del sistema sanitario, y relacionándola estrechamente con otras funciones del sistema, como es la función de compra, a través del citado Informe del Estado de Salud de la Población, que se deberá elaborar con carácter anual y deberá ser incorporado al documento de planificación del reparto del presupuesto que no es otra cosa que la función de compra de los servicios asistenciales del sistema, que tiene encomendada el Servicio Madrileño de Salud.
Este Título consta de tres Capítulos, en los que se definen los aspectos básicos de aquellas actividades necesarias para la protección de la salud colectiva de la población, distinguiendo dentro del mismo, las funciones de vigilancia en salud pública, las de educación para la salud de la población, y estableciendo así mismo mecanismos de cooperación interinstitucional, y la integración efectiva de los programas de salud pública en los referentes de la Unión Europea.
VII
El Título VII se refiere al «Servicio Madrileño de Salud», que constituyéndose como una nueva entidad de derecho público dotada de personalidad jurídica propia y plena capacidad de obrar, sustituye al Servicio Regional de Salud creado por la Ley 9/1984 de 30 de mayo.
El Servicio Madrileño de Salud, como Servicio de Salud de la Comunidad de Madrid, integra todos los recursos presupuestarios públicos destinados a la asistencia sanitaria en el territorio de la Comunidad de Madrid.
Destaca como novedad, la voluntad de separar las funciones de la prestación de servicios de los centros sanitarios de las funciones de asignación presupuestaria vinculada a objetivos de salud, así como el control y la evaluación de los mismos. El Servicio Madrileño de Salud recoge todas las funciones, centros y servicios del extinto Servicio Regional de Salud de la Comunidad de Madrid, lo que significa que su dispositivo de provisión pasa a depender del Servicio Madrileño de Salud.
En este orden de cosas, el Servicio Madrileño de Salud se vincula al dispositivo de titularidad pública de la Red Sanitaria Única de Utilización Pública de dos formas distintas y confluyentes a la vez. Por una parte, lo hace funcionalmente con el Instituto Madrileño de la Salud, creado por esta Ley, a través de los instrumentos de compra de servicios sanitarios, que son a su vez las herramientas que le facultan para su asignación presupuestaria, control y seguimiento, y por otra parte, con su propio dispositivo asistencial lo hace de forma directa a través de los instrumentos de compra antes mencionados.
El diseño de estos dos elementos se hace imprescindible en este momento de la asunción de las competencias en materia de asistencia sanitaria de la Seguridad Social, en la medida que las diferencias patrimoniales, contables, laborales, culturales y de sistemas de información, entre otras, hacen imposible la fusión sin más de estas estructuras, a fecha de hoy, sin generar importantes distorsiones en la gestión. A la vez, esto no significa que el esfuerzo de equiparación y de convergencia no haya de hacerse en el futuro próximo.
Al Servicio Madrileño de Salud corresponde la adecuada asignación de los recursos presupuestarios afectos a la asistencia sanitaria en la Comunidad de Madrid, que se ejercerá de acuerdo con las directrices, prioridades y criterios generales de la planificación sanitaria que determine la Consejería de Sanidad, el Plan de Servicios Cuatrienal del Servicio Madrileño de Salud, el Informe del Estado de Salud de la población y el Programa de Asignación por Objetivos Sanitarios, estos dos últimos de carácter anual.
Por la importancia y singularidad del contenido cabe destacar que en el Capítulo V, Sección 1, viene reflejada la definición de la Actividad de asignación presupuestaria o función de compra de servicios sanitarios, así como el alcance y naturaleza, para el ámbito de esta Ley, del Contrato Sanitario.
Dicho Título, consta de seis Capítulos, en el I se hace referencia al objeto y naturaleza, en el II se habla de los fines y funciones, el III de los medios materiales y el régimen patrimonial, el IV del régimen financiero, presupuestario y contable, el V de las actividades, que a su vez, se encuentra dividido en tres Secciones, relativas a la compra de servicios sanitarios, actividad asistencial y separación de funciones, y por último el Capítulo VI dedica seis artículos a los Órganos de Gobierno y Dirección.
VIII
El Título VIII recoge, a los efectos de mantener y mejorar la ordenación sanitaria, la creación del «Instituto Madrileño de la Salud», entidad de derecho público, con personalidad jurídica propia y plena capacidad de obrar, configurado por todos los centros, servicios y establecimientos sanitarios transferidos por el Instituto Nacional de la Salud en el territorio de la Comunidad de Madrid, al cual corresponden las funciones de gestión y administración de los centros, servicios y prestaciones del sistema sanitario público.
El Instituto Madrileño de la Salud es un ente instrumental creado como organismo proveedor de los servicios sanitarios adscrito a la Consejería de Sanidad de la Comunidad de Madrid que, entre otras facultades, ostenta la dirección, vigilancia y tutela, así como el control, la inspección y la evaluación de sus actividades.
La creación de este Instituto consolida definitivamente el principio de separación de funciones promulgado por esta Ley, sin perjuicio de su vinculación funcional con el Servicio Madrileño de Salud el cual a través de los instrumentos de compra definidos en la misma, regulará sus actividades, controlará su asignación presupuestaria y evaluará sus resultados.
Uno de los aspectos más novedosos de la presente Ley, es que propone un modelo abierto y flexible, que apuesta por una diversidad de fórmulas posibles de gestión y administración de los servicios y prestaciones sobre los que tiene competencias. De este modo, se pretende avanzar en la incorporación de mecanismos de gestión moderna, habituales en los países de la Unión Europea, adecuados al carácter prestacional de la administración sanitaria, no obstante su naturaleza pública.
En relación con las medidas adoptadas en el pasado, y de acuerdo con la actual configuración del modelo sanitario de la Comunidad de Madrid, esta Ley consolida, mediante la institucionalización de la Red Sanitaria Única de Utilización Pública, un sistema sanitario basado, a través de la acreditación, en el aprovechamiento de todos los recursos, con el objeto de alcanzar una óptima ordenación sanitaria que permita la adecuada homogeneización de las prestaciones y la correcta utilización de los recursos humanos y materiales, siguiendo así la tendencia general de los países socialmente más avanzados.
Al igual que el Título anterior, éste se encuentra dividido en Capítulos, donde se establecen el objeto, naturaleza, fines, funciones, medios materiales, régimen patrimonial, régimen financiero, presupuestario y contable, haciendo una mención especial al personal, así como a la organización y gestión de los diferentes centros y establecimientos que integran el Instituto Madrileño de la Salud. Por último los Capítulos VII y VIII, hacen referencia, respectivamente a la actividad y a los Órganos de Gobierno y Dirección.
IX
El Título IX de la presente Ley crea el «Instituto de Salud Pública de la Comunidad de Madrid», órgano de apoyo científico y técnico del Sistema Sanitario, que desarrolla actividades de planificación, gestión y evaluación de los servicios de Salud Pública.
En el actual modelo de servicios de salud pública existen dificultades intrínsecas, porque concita sobre las mismas personas la responsabilidad del análisis, la priorización, la evaluación, la adopción de medidas correctoras, la proposición en el desarrollo del marco legislativo, o la potestad sancionadora, entre otras.
Para superar estos inconvenientes y dotar a la función de salud pública de un instrumento eficaz de apoyo científico-técnico, se crea dicho Instituto, que con naturaleza de entidad de derecho público y personalidad jurídica propia, actúa en el marco de lo público en las funciones ligadas al ejercicio de la autoridad sanitaria, pero con amplias facilidades para la colaboración del sector privado previa identificación de intereses comunes en otras acciones como por ejemplo las de investigación.
En el ámbito de la Comunidad de Madrid, tiene precedentes legislativos y operativos; legislativos en el marco de la Ley General de Sanidad, donde el legislador decidió separar las funciones de autoridad, de las funciones de apoyo científico-técnico al Sistema Nacional de Salud; y operativos, al haberse formalizado en diversas comunidades autónomas, estructuras en el estricto marco de la Salud Pública, encargadas de la gestión de los servicios técnicos, específicos de un determinado ámbito o generales de dicha Comunidad.
En concreto, al Instituto de Salud Pública de la Comunidad de Madrid, le corresponden las actuaciones de intervención en materia de salud pública, de acuerdo con las directrices emanadas de la autoridad sanitaria, de vigilancia epidemiológica y vigilancia en salud pública, de diseño de programas de prevención de las enfermedades, de acreditación de los programas de prevención o de promoción de la salud, de gestión de los laboratorios de salud pública propios, coordinación de los laboratorios de salud pública de la Comunidad de Madrid y cooperación con otros que realicen determinaciones de interés en materia de salud pública, de mejora de la salud laboral, con especial incidencia en el desarrollo de sistemas de información y vigilancia en esta materia, de formación del personal al servicio de la salud pública o de investigación científica en este campo específico, en coordinación con la Agencia de Formación, Investigación y Estudios Sanitarios de la Comunidad de Madrid.
La Autoridad Sanitaria se vincula con el Instituto de Salud Pública de la Comunidad de Madrid a través de los instrumentos de compra de servicios de salud pública, que son a su vez las herramientas que le facultan para su asignación presupuestaria, control y seguimiento.
X
El Título X, se refiere específicamente a la «Formación e Investigación Sanitaria», y a la creación de la «Agencia de Formación, Investigación y Estudios Sanitarios de la Comunidad de Madrid», en consonancia con lo dispuesto en el artículo 18, apartado 14 y 15, de la Ley General de Sanidad, estableciendo en el marco de los principios generales del artículo 113 de la Ley, que el sistema sanitario de la Comunidad de Madrid deberá fomentar las actividades encaminadas a la mejora y adecuación de la formación de los profesionales sanitarios, de la investigación científica y la innovación tecnológica en el campo de las ciencias de la salud, para lo cual los recursos de la Red Sanitaria Única de Utilización Pública deberán estar a disposición de la preparación, mejora y adecuación de la capacidad de sus profesionales y su desarrollo profesional, en el marco de una política interdepartamental del Consejo de Gobierno, coordinada, a fin de que la planificación y gestión de la formación e investigación en Ciencias de la Salud, se integren en el marco de los objetivos que se definan en materia de política sanitaria autonómica, de acuerdo con lo dispuesto en la Ley 5/1998, de 7 de mayo de Fomento de la Investigación Científica y la Innovación Tecnológica.
La indudable importancia que tiene la formación e investigación en el campo de las ciencias de la salud justifican el tratamiento de esta cuestión en un título aparte, siendo importante destacar la referencia expresa a la Agencia de Formación, Investigación y Estudios Sanitarios de la Comunidad de Madrid, entidad de derecho público, con personalidad jurídica propia y plena capacidad de obrar, adscrita a la Consejería de Sanidad, que se articula como instrumento más eficaz para el desarrollo de la política de formación e investigación sanitarias, la definición, coordinación y evaluación de programas y la coordinación con otras entidades y órganos que actúan en este ámbito, para dar apoyo al Sistema Sanitario de la Comunidad de Madrid.
XI
El Título XI está dedicado a la «Actuación en materia de Drogodependencias». Indudablemente este es un aspecto sustantivo de la política sanitaria de la Comunidad de Madrid, referida a un aspecto muy concreto, el de la reducción de la demanda o tratamiento del drogodependiente como un enfermo, más allá de otros aspectos que corresponden a la competencia del Estado.
En este ámbito, la Comunidad de Madrid presenta una situación diferenciada del resto de las Comunidades Autónomas, al contar con un Organismo Autónomo, la Agencia Antidroga, adscrita a la Consejería de Sanidad, con competencias específicas en materia de drogodependencias y otros trastornos adictivos, a cuya regulación se remite, sin perjuicio de las competencias atribuidas a otros órganos en la presente Ley.
Tras definir como actuaciones en materia de drogodependencias, la prevención, asistencia, rehabilitación-reinserción, y formación en drogodependencias, con sus propios medios, y mediante la cooperación, coordinación y participación de la Comunidad de Madrid con las distintas administraciones y organizaciones sociales que intervengan en este campo, la Ley establece los principios generales de intervención.
XII
La Ley regula en el Titulo XII «Competencias de las Corporaciones Locales» en dicha materia, completando así la ordenación sanitaria de Comunidad de Madrid.
En atención a las competencias sanitarias que tienen atribuidas en la legislación vigente de régimen local, la Ley hace una mención expresa de sus responsabilidades en relación con el obligado cumplimiento de las normas y planes sanitarios en sus respectivos ámbitos territoriales, estableciendo una cierta función de tutela, así como de apoyo a la misma.
Destaca en este Título, de un lado, la referencia a los ámbitos de participación de los municipios en el sistema sanitario de la Comunidad de Madrid, y de otro, la expresa referencia a la posibilidad de ejercer delegadamente competencias de la Consejería de Sanidad, siempre que acrediten poder ejecutar plenamente las competencias sanitarias propias, obtengan la correspondiente acreditación para ejecutar las delegadas en los términos que reglamentariamente se establezcan, se cumpla el principio de corresponsabilidad financiera, y asuman los resultados económicos de su gestión, de acuerdo con el principio de autonomía municipal.
XIII
Finalmente, el Título XIII, aborda el «Régimen Sancionador», en sus artículos 140 a 149, donde se regula la función de inspección y control en cumplimiento de la legislación sanitaria, las infracciones y sanciones y el ejercicio de la potestad sancionadora.
Obviamente, la implantación de este nuevo modelo integral, que corresponde a una Ley esencialmente garantista, fruto de un proceso que se ha pretendido que sea lo más participativo y dialogante posible para dotar a este texto normativo de la suficiente flexibilidad, versatilidad y mecanismos de adaptación a las necesidades que en el futuro puedan surgir, deberá llevarse a cabo de un modo gradual y progresivo a fin de asegurar plenamente el éxito de las mejoras que se propugnan, que se irán completando a medida que se proceda a la integración o adscripción funcional de los centros, servicios y establecimientos sanitarios actualmente de titularidad de otros organismos, con los servicios y funciones adscritos a la Consejería de Sanidad de la Comunidad de Madrid.
En definitiva, la aplicación del nuevo modelo que la presente Ley configura nos permitirá avanzar, sin duda, en la distribución adecuada de los recursos sanitarios, la optimización de los medios económicos que se destinan a los mismos, la coordinación de todo el dispositivo de cobertura sanitaria, la incentivación de los profesionales a través de medidas orientadas a mejorar sus condiciones de trabajo, su estabilidad en el empleo, su formación continuada y su desarrollo profesional, la participación de los usuarios en la toma de decisiones y la mejora de la calidad y del nivel de excelencia de los servicios sanitarios, con el objeto último y esencial de promover, proteger, restaurar, rehabilitar y mejorar la salud de los ciudadanos de Comunidad de Madrid, constituyendo la Ley de Ordenación Sanitaria de la Comunidad de Madrid un instrumento fundamental y necesario para articular el compromiso que adquieren los Poderes Públicos con la ciudadanía respecto al desarrollo y aplicación de un derecho tan relevante como el relacionado con la protección y el cuidado de la salud.
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