TEXTO
EL PRESIDENTE DE LA JUNTA DE EXTREMADURA
Sea notorio a todos los ciudadanos que la Asamblea de Extremadura ha aprobado y yo, en nombre del Rey, de conformidad con lo establecido en el artículo 40.1 del Estatuto de Autonomía, vengo a promulgar la siguiente Ley.
EXPOSICIÓN DE MOTIVOS
I
Gobernar no es simplemente ejercer el poder legítimo que emana de los votos de la ciudadanía y someterse, finalmente, al escrutinio electoral de las urnas. Gobernar es ampliar, consolidar y fortalecer el concepto de lo público, del interés general. Hacerlo más profundo, compartido, y asumido por todos los actores sociales. El desafío es extraordinario para las administraciones públicas, para las instituciones democráticas y para sus representantes. Su compromiso será clave para que las demandas de mayor participación, información y transparencia sean atendidas, defendidas y protegidas como un derecho democrático. La ciudadanía quiere más democracia, pero de mayor calidad. Anhela más política, y más próxima.
Existe una nueva cultura de cambio social, sustentada en unos profundos cambios tecnológicos, que impulsará a las administraciones (de todos los niveles) y a las organizaciones (profesionales, económicas, políticas, culturales académicas…) a ofrecer una respuesta organizada, fiable y solvente ante las expectativas de cambio y demanda de mayor democratización por parte de la ciudadanía. Son cada vez más voces las que apuntan a la necesidad de crear una cultura mucho más horizontal de colaboración y comunicación entre los ciudadanos y sus representantes.
Cuando hablamos de una Ley de Gobierno Abierto no estamos hablando simplemente de tecnología. Es también una propuesta organizativa, creativa y, sobre todo, ética y política. Su potencial para transformar la participación política ampliando la legitimidad representativa es muy alto, si sabemos realmente aprovechar todo lo que nos ofrece.
Gobernar hoy en cualquier ciudad, pueblo, provincia o región de España requiere asumir más interdependencias entre actores y niveles de gobierno. Las administraciones públicas deben ser facilitadoras, desde su responsabilidad, del gobierno compartido al nivel que les corresponda. La acción pública es la acción conjunta de público y privado en el gobierno de la ciudad, pueblo, provincia o región...
Los problemas de los ciudadanos requieren políticas pensadas y gestionadas desde la proximidad, con lógicas trasversales y con mecanismos y estilos de gobierno y gestión participativos. Hace falta sumar esfuerzos, generar complicidades y consensuar procesos de avance, en el marco de unas opciones estratégicas definidas de manera comunitaria, aprovechando las oportunidades de la proximidad territorial.
Esta propuesta de ley pretende impulsar la participación ciudadana en el ámbito de la Comunidad Autónoma de Extremadura, posibilitando su ejercicio a todas las personas que tengan la condición política de extremeño o extremeña, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 3 del Estatuto de Autonomía, o que, con independencia de su nacionalidad, residan en la Comunidad Autónoma de Extremadura.
El 19 de junio de 2012, la Mesa de la Asamblea de Extremadura acordó, a solicitud conjunta de los Grupos Parlamentarios Popular-Extremadura Unida (PP-EU), Socialista (PSOE-Regionalistas) e Izquierda Unida (IU-Verdes-SIEx) la creación de una Comisión No Permanente de Estudio para la Elaboración de una Propuesta de Ley de Gobierno Abierto de Extremadura, como futuro instrumento que posibilitara una nueva forma de relación entre la Administración pública y la ciudadanía.
Inició así su andadura la comisión, a la que se incorporaron representantes de la Administración regional con el objetivo de elaborar una propuesta de ley conjunta, fruto del consenso de los tres grupos políticos con representación en la Asamblea.
Entre los primeros trámites a realizar se acordó la creación del portal Open Government Extremadura, desde el que se ha trasladado a la ciudadanía toda la actividad de esta comisión, pudiendo el ciudadano establecer una comunicación directa y realizar sus aportaciones.
Además, a lo largo de sus sesiones, desarrolladas entre junio y octubre, han comparecido ante la misma personas con una trayectoria profesional contrastada en el ámbito de la transparencia, la participación ciudadana o/y el gobierno abierto, que han aportado sus conocimientos y orientado a esta comisión en su trabajo.
Fruto de todo lo anterior y de la inestimable colaboración ciudadana surge esta norma, que marcará un antes y un después en la relación entre los ciudadanos y la Administración, así como en la participación y control por parte de los primeros de los asuntos públicos.
II
El artículo 37 del Estatuto de Autonomía, como plasmación a nivel autonómico de los principios consagrados en los artículos 1.1, 9.2, 10.2, 20 y 103 de la Constitución española, impone a la Administración regional, bajo la dependencia de la Junta de Extremadura, servir con objetividad a los intereses generales y procurar satisfacer, con eficacia y eficiencia, las necesidades públicas, de conformidad con los principios constitucionales y estatutarios, respetando los principios de buena fe, confianza legítima, transparencia y calidad en el servicio a los ciudadanos.
Extremadura tiene, según establece el artículo 9.1.1 de su Estatuto de Autonomía, competencia exclusiva para la creación, organización, régimen jurídico y funcionamiento de sus instituciones, así como la organización de su propia Administración y la de los entes instrumentales que de ella dependan, todo ello, como no podría ser de otra manera, respetando los límites que marca la legislación básica del Estado en materia de procedimiento administrativo común, de tal manera que se garantice un tratamiento igual de los administrados ante las administraciones públicas. La materia que se regula en la presente ley configura un diseño nuevo de la organización de la Administración de la Comunidad Autónoma de Extremadura y de sus entes públicos, adoptando un modelo que apuesta por la transparencia en la información de la que dispone, fomentando la participación y colaboración de los ciudadanos y, por supuesto, no solo respetando y garantizando un tratamiento igual de los administrados ante las administraciones públicas, sino incluso yendo más allá del mínimo impuesto por la legislación básica. Se da así cumplimiento a nuestro Estatuto de Autonomía, que en su artículo 39 impone medidas de buena administración, exigiendo la regulación y adaptación de los procedimientos generales para dar celeridad y transparencia a la tramitación administrativa, así como para extender las relaciones entre la Administración y los ciudadanos.
Por tanto, la exigencia de remoción de obstáculos que impidan o dificulten la transparencia en la actuación administrativa, así como la participación de los ciudadanos en los asuntos públicos, constituyen la base para la mejora de la Administración. Esta mejora en los sistemas de administración para lograr una mayor transparencia se ha ido perfilando no solo a nivel europeo, también a nivel estatal se han ido dictando normativas desde los más diversos ámbitos que inciden en esta finalidad. Así, la propia Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, ya establecía los primeros pasos para lograr esta transparencia, además de la Ley 11/2007, de 22 de junio, de Acceso Electrónico de los Ciudadanos a los Servicios Públicos, o la Ley 37/2007, de 16 de noviembre, sobre Reutilización de la Información del Sector Público.
En nuestra comunidad autónoma no existe una normativa específica que desarrolle esta materia. Sí se ha regulado una parte en materia de buen gobierno mediante las normas de incompatibilidades de los miembros del Consejo de Gobierno y altos cargos de la Administración de la Comunidad Autónoma de Extremadura, así como las que regulan la declaración oficial y pública de los bienes, rentas, remuneraciones y actividades de representantes y cargos públicos, y se han dado tímidos pasos en materia de ética en la acción de gobierno, habiéndose aprobado por Acuerdo de Consejo de Gobierno de 27 de marzo de 2009 el Código Ético de Conducta de los Miembros del Consejo de Gobierno y Altos Cargos de la Administración de la Comunidad Autónoma. Sin embargo, esta ley refleja el convencimiento de que la transparencia en la actuación de los poderes públicos debe ser abordada desde una perspectiva integral e integradora. La norma contempla medidas para la transparencia en la actividad pública y en la gestión administrativa, para fomentar la participación y la colaboración ciudadanas, para la modernización, la racionalización y la simplificación de la actuación administrativa, para la mejora de la calidad de la Administración Pública, y medidas éticas y de transparencia en la acción de Gobierno.
La finalidad que todas las disposiciones de la ley persiguen es la construcción de un sistema público responsable en su comportamiento y en su funcionamiento, que genere confianza en la ciudadanía y la anime a participar y que disponga de un sistema de control y vigilancia permanente sobre toda su actividad que impida las desviaciones de poder en las actuaciones públicas.
III
Esta Ley se estructura en cuatro títulos, siete disposiciones adicionales, una disposición derogatoria y dos disposiciones finales.
El título preliminar regula el ámbito de aplicación y los principios generales. Por un lado, establece el objeto y finalidad de la norma, así como su ámbito de aplicación, pero, además, contiene un artículo destinado a la regulación de los principios generales que marcarán las líneas de buena administración y buen gobierno. Esto supone un extraordinario avance: algunos de estos principios, hasta el presente meramente programático y sin fuerza jurídica, se incorporan ahora a una norma con rango de ley, de manera que los responsables políticos están sujetos a su cumplimiento. En cuanto a su ámbito de aplicación, resalta su extensión no solo al sector público autonómico empresarial y fundacional, o a aquellas asociaciones constituidas por cualquiera de las administraciones, organismos o entidades, sino también a las entidades que integran la Administración Local de Extremadura, a la Universidad de Extremadura, a la Asamblea de Extremadura e incluso a los concesionarios de servicios públicos.
El título I está destinado a la Administración abierta, y contiene dos capítulos de especial trascendencia en este ámbito: la transparencia y la información pública. Así, la transparencia en la actividad administrativa impregna todos los ámbitos de actuación de una Administración: su organización administrativa, que debe ser pública, permanentemente actualizada y a disposición de los ciudadanos; sus planes y programas, también públicos y con controles de calidad; la elaboración de sus disposiciones normativas, en las que se debe posibilitar el que las personas puedan realizar sugerencias; sus procedimientos de adjudicación de contrataciones públicas; las prestaciones de sus servicios públicos mediante concesiones, etcétera. Y que, por supuesto, se acentúa y refuerza en aquellos ámbitos en los que ya existía la obligación de publicar los datos, por exigirlo así sus normas sectoriales, tales como convenios de colaboración, contratación pública, subvenciones y ayudas, ordenación del territorio y urbanismo, procedimientos de provisión de puestos de trabajo y gasto público.
En cuanto a la información pública, se regula el derecho de acceso a la misma, estableciéndose las normas generales para el ejercicio de dicho derecho. Para ello, no será necesario, en principio, motivar la solicitud ni invocar esta ley, bastando la solicitud del interesado. No obstante, este derecho tiene sus limitaciones, que también se determinan en la ley. Así, se establece el principio de que las solicitudes deben ser proporcionadas y atendiendo a su objeto y finalidad de protección, y, por supuesto, siempre teniendo en cuenta la necesaria protección de los datos de carácter personal, en cuyo caso el principio de prevalencia de dicha protección se establece frente al derecho de acceso a la información pública en los casos de conflicto y en los que deba preservarse el derecho al honor, a la intimidad y a la propia imagen. Asimismo, se regula expresamente en esta ley el procedimiento para el ejercicio de este derecho y se concretan los datos que debe contener esta solicitud, las causas de inadmisión, la necesidad de trasladar la petición cuando se solicite información que afecte a derechos e intereses de terceros, para que estos aleguen lo que proceda, los plazos para resolver, y la resolución del procedimiento, así como el régimen de impugnación de las mismas.
El título II se ocupa de la ética y la transparencia en la acción de gobierno, y resulta aplicable en su totalidad a los miembros del Gobierno de la Comunidad Autónoma de Extremadura y a los altos cargos de la Administración regional y de las entidades del sector público autonómico, así como, en aquellos aspectos que vengan expresamente recogidos en esta ley o así lo determine su normativa específica, a los cargos electos de las entidades locales de la comunidad autónoma y de la Asamblea de Extremadura. A todos ellos les serán de aplicación los principios éticos y de actuación, entre otros: ejercer sus funciones con plena dedicación e imparcialidad, actuar con ejemplaridad, etcétera. Se regulan, asimismo, los conflictos de intereses y la obligatoriedad de formular la declaración de actividades, bienes, derechos e intereses. También, y como novedad, se contemplan normas para hacer más transparente el traspaso de poderes cuando se produce un cambio de Gobierno.
El título III regula la participación y colaboración ciudadanas, como pilares básicos de un sistema de gobierno abierto. En primer lugar, se define el concepto de participación ciudadana y se recoge expresamente la obligación de la Administración de impulsarla y fomentarla, citándose cuáles son los principios e instrumentos que deben guiarla. En este título se constituye como órgano legitimado por la Asamblea de Extremadura para el ejercicio de la participación ciudadana el Consejo Extremeño de Ciudadanos y Ciudadanas, constituido por todos los colectivos y ciudadanos que deseen formar parte del mismo y participen en sus reuniones, que podrán celebrarse en distintas localidades de la comunidad. Su régimen interior y funcionamiento se dejan para el posterior desarrollo reglamentario, pero ya se incide en que, anualmente, elevarán a la Mesa de la Asamblea un informe sobre el grado de satisfacción de los ciudadanos con el efectivo cumplimiento de los principios recogidos en esta Ley, así como propuestas o sugerencias de mejora, con lo cual la ley contempla ya su máximo nivel de control de calidad: el propio ciudadano. También se recoge una previsión destinada a fomentar los debates entre los grupos parlamentarios abiertos a la ciudadanía.
El capítulo segundo de este título se ocupa de regular derechos específicos en este ámbito, tales como el derecho a la participación en la programación y en la elaboración de disposiciones generales o el derecho a proponer iniciativas normativas e iniciativas legislativas. En última instancia, y como complemento necesario para la implantación del gobierno abierto, recoge las obligaciones de la Administración, entre las que figura la necesidad de impulsar un proceso de racionalización y simplificación administrativa, tanto de sus procedimientos como de su estructura.
El título IV contempla las garantías administrativas, judiciales y extrajudiciales que tienen los ciudadanos para que se cumplan las disposiciones de la presente ley. Se establece una remisión genérica a la normativa estatal en cuanto a las reclamaciones de acceso. Asimismo, prevé la posibilidad de utilizar los recursos administrativos y judiciales que sean de aplicación y las reclamaciones frente a actuaciones de otras entidades.
Asimismo, la Ley contiene una serie de disposiciones adicionales, la primera de ellas referida al mandato que se le hace a la Administración para que, en el plazo máximo de un año desde la entrada en vigor de la presente ley, elabore un Plan de Simplificación Administrativa.
La disposición adicional segunda dispone la creación de un Portal de la Transparencia y Participación Ciudadana, como punto general de acceso de los ciudadanos y ciudadanas a la información, a los servicios y a los trámites electrónicos de la Administración.
La disposición adicional tercera prevé la publicidad de la actividad parlamentaria de la Asamblea de Extremadura.
La disposición adicional cuarta recoge la necesidad de establecer un Plan de Formación para que, a través de la Escuela de Administración Pública, se realicen acciones específicas destinadas a sensibilizar al personal de la Administración respecto de los derechos y obligaciones previstas en esta ley.
Por su parte, en las disposiciones adicionales quinta, sexta y séptima se prevén medidas específicas en materia de responsabilidades en el ejercicio del gobierno abierto, regulaciones especiales para las obligaciones de transparencia y el derecho de acceso y la igualdad de género en el lenguaje, respectivamente.
Finalmente, la Ley contiene una disposición derogatoria que dispone la anulación de las disposiciones que se opongan a lo dispuesto en esta ley, y dos disposiciones finales, la primera referida a la autorización a la Junta de Extremadura para el desarrollo y ejecución de esta ley y la segunda relativa a su entrada en vigor, estableciéndose un periodo de «vacatio legis» de seis meses.
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