TEXTO
Aprobada por la Asamblea de Madrid la Ley 1/1984, publicada en el «Boletín Oficial de la Comunidad de Madrid» número 29, de fecha 3 de febrero de 1984, se inserta a continuación el texto correspondiente.
EL PRESIDENTE DE LA COMUNIDAD DE MADRID
Hago saber que la Asamblea de Madrid ha aprobado la siguiente Ley, que yo, en nombre del Rey, promulgo.
EXPOSICIÓN DE MOTIVOS
I. La Administración pública de la Comunidad, con el fin de lograr la mejor forma de prestar servicio al pueblo de Madrid, requiere adecuar su estructura para deteminadas actuaciones, cuya realización resultaría poco ágil y más cara, sin cierta autonomía funcional, muy limitada en una organización jerárquicamente ordenada.
Por otra parte, la participación de entidades y asociaciones ciudadanas de diverso tipo, interesadas en la gestión de determinados servicios públicos, hace necesario también dotar de autonomía a los entes a los que se atribuya la ejecución de una competencia, ya que la citada participación, salvo en lo referente a iniciativas e información, no es propia de la organización jerárquica. Esta participación se hace aún más necesaria por cuanto la Comunidad pretende impulsar, dentro de sus competencias, la actividad económica del territorio de Madrid, y tal impulso va a exigir en múltiples ocasiones la participación de los particulares interesados.
Finalmente, la larga tradición de existencia de una Administración institucional de la extinguida Diputación Provincial de Madrid que gestionaba servicios públicos de gran trascendencia social obliga a regular en el momento de formarse la Comunidad de Madrid y subrogarse ésta en las relaciones jurídicas derivadas de las actividades desarrolladas por aquélla la transformación de los órganos especiales de gestión, fundaciones públicas del servicio y sociedades existentes, regidas por la legislación local, en otros organismos sujetos al régimen jurídico autonómico.
II. La transformación de la Administración institucional existente y la creación de la nueva que resulte necesaria se debe efectuar bajo los principios de eficacia, economía y participación. No se va a buscar, en consecuencia, una multiplicación de organismos y entes, sino que la creación de los mismos únicamente se realizará cuando los fines específicos que se pretendan conseguir, o la necesaria participación de los administrados en la gestión de diversos servicios o actividades, hagan necesario un determinado nivel de autonomía funcional. En cualquier caso rige el llamado «principio de especialidad»: los entes actuarán en consecuencia al servicio de los fines para los que sean creados.
No se debe intentar, en ningún caso, por medio de la Administración institucional, huir de los controles propios del Derecho administrativo. Se pretende en la presente Ley, por el contrario, fijar un derecho de referencia obligada para estas entidades y que, independientemente de sus legítimas particularidades derivadas de los fines muy diversos para los que se creen, tengan un cierto grado de homogeneidad en cuanto a creación y extinción, órganos de gobierno, régimen presupuestario, contratos recursos, reclamaciones y personal.
III. Tanto en el Estado como en las Administraciones locales han existido diversos supuestos de entes institucionales. Unos pese a carecer de personificación, tienen una determinada autonomía funcional que sirve a la mejor consecución de sus fines. Otros con personalidad distinta de la Administración matriz que los crea, adoptan una forma pública de personificación con las prerrogativas y, por otra parte, los controles que ello conlleva. Finalmente, y para el cumplimiento de determinadas actuaciones públicas en el mundo económico de la producción y de los servicios, se han ido creando entidades de naturaleza mercantil y propiedad pública o mixta que actúan en el tráfico en régimen de Derecho privado, recogiendo aspectos de los dos últimos tipos se encuentran los entes con personalidad pública y régimen de actuación de Derecho privado.
La Ley, teniendo en cuenta los precedentes normativos, en particular la Ley de Entidades Estatales Autónomas de 26 de diciembre de 1958, la Ley General Presupuestaria de 4 de enero de 1977 y el Reglamento de Servicios de las Corporaciones locales de 17 de junio de 1955, opta por abarcar en su ámbito de aplicación los tres supuestos básicos antes mencionados, denominándoles, respectivamente, órganos de gestión sin personalidad jurídica, organismos autónomas y empresas públicas. El cuarto supuesto –entes con forma pública de personificación que actúan en el tráfico en régimen de Derecho privado– es recogido también dentro de la regulación legal como uno de los supuestos de empresa pública.
IV. Si bien la Ley establece que la personalidad jurídica de los organismos autónomos es distinta de la de la Comunidad, y en consecuencia dichas entidades gozan, junto al aspecto público de la competencia que se les atribuye, de una existencia, de una realidad jurídica general en el mundo del Derecho (también en el mundo del Derecho privado), que no tienen los órganos de gestión, también señala con claridad que no se trata de personas independientes de la Comunidad.
La atribución de personalidad jurídica a los organismos autónomos obedece a una técnica organizatoria que pretende la sola instrumentalización de los citados organismos para el cumplimiento de sus fines, que siguen siendo propios de la Administración que los crea, estableciéndose una relación de dirección de ésta sobre aquéllos. La personalidad limitada de carácter instrumental de los organismos autónomos y la citada relación de dirección son la base de la comunicabilidad del patrimonio, de la integración presupuestaria de las medidas de fiscalización y control, del llamado recurso de alzada impropio y de las especialidades que la Ley introduce en el régimen jurídico del personal al servicio de dichos organismos.
V. La Ley regula la creación y extinción de las diversas entidades públicas de carácter institucional, exigiendo rango de Ley o de Decreto, según tengan o no los referidos entes personalidad jurídica distinta de la de la Comunidad.
Respecto de las empresas públicas y en armonía con las facultades que la Ley de Presupuestos de la Comunidad otorgue anualmente al Consejo de Gobierno, la Ley hace depender la exigencia de rango de que la cuantía de la aportación pública exceda o no la cantidad autorizada al ejecutivo.
VI. Con independencia de la remisión a la Ley de Sociedades Anónimas y a sus estatutos respectivos de la regulación de los órganos de gobierno de las empresas públicas constituidas como Sociedades Anónimas, la Ley establece una estructura de los referidos órganos de gobierno de los organismos autónomos y órganos de gestión, dando amplias facultades al Consejo de Administración, que en cualquier caso podrá recabar las del Gerente, determinadas también en el texto legal, y que deberán ser ejercidas conforme a las directrices que fije el Consejo. Este podrá delegar parcialmente sus facultades en un Consejero-Delegado previa autorización del Consejo de Gobierno.
La Ley, en desarrollo de las facultades de control e intervención que la Comunidad ostenta sobre los entes institucionales, otorga al Consejo de Gobierno la competencia sobre el nombramiento, y, en su caso, cese de los miembros del Consejo de Administración y del Gerente.
Dada la variedad de fines específicos de los entes y con el propósito de mejorar el conocimiento de los aspectos técnicos de los asuntos sometidos a la resolución del Consejo, así como de aumentar la participación de los interesados, la Ley establece la posibilidad de nombrar miembros adscritos al Consejo de Administración con voz pero sin voto.
VII. En las materias presupuestaria y contable la Ley, sobre la base del equilibrio entre el principio de unidad del presupuesto de la Comunidad de Madrid y la necesaria autonomía de los entes de su Administración institucional, hace una remisión a la Ley de Gobierno y Administración de la Comunidad en cuanto regule estos aspectos y a la legislación básica del Estado, fundamentalmente la Ley General Presupuestaria de 4 de enero de 1977, aplicable a las entidades de análoga naturaleza de la Administración del Estado.
VIII. La Ley determina que la contratación de los organismos autónomos se regirá por la legislación del Estado con las particularidades derivadas de la organización propia de los mismos y de su dependencia de la Comunidad Autónoma. En este sentido, adapta los preceptos contenidos en la Ley de Contratos del Estado y en el Reglamento General de Contratación del Estado que la desarrolla.
IX. La Ley regula el régimen jurídico de los entes institucionales desarrollando los principios básicos y remitiendo expresamente para todo lo no previsto a la legislación estatal que integrará el ordenamiento autonómico, bien por la vía de supletoriedad, bien por analogía.
Se establece el llamado recurso de alzada impropio contra las resoluciones y actos de los entes descentralizados, recurso que no choca con el carácter de personalidad distinta de la Comunidad que tienen los organismos autónomos, sino que es lógica consecuencia de la relación de dirección existente entre aquéllas y éstos.
X. La doctrina es casi unánime al señalar que las competencias respecto a las actividades y servicios que desarrollan, aunque localizadas en el ente institucional, siguen perteneciendo a la Administración pública de la que depende aquél, pertenencia que explica el hecho de que la responsabilidad política derivada del ejercicio de la competencia corresponde a la administración matriz. De esta especial situación surge la necesidad de fiscalización, control y tutela de los entes institucionales por parte de la Comunidad, siendo regulada ampliamente por la Ley la forma en que se desarrollan aquéllos.
XI. La Ley regula, de forma acorde con los preceptos de la Ley de Gobierno y Administración de la Comunidad de Madrid, los supuestos de adscripción de un ente institucional a varias Consejerías, en previsión de que la naturaleza interdisciplinar de los fines de creación, exija la superación de la exclusiva dependencia de un solo departamento.
XII. La transformación de una Administración institucional regida por la legislación local en una dependencia y al servicio de una Comunidad Autónoma y, por otra parte, la transferencia de organismos autónomos dependientes del Estado, hacían urgente el que la Ley regulase el régimen jurídico del personal al servicio de los organismos autónomos.
No hubiese resultado correcto recoger únicamente los criterios existentes para situaciones absolutamente diversas de las que se plantean. Criterios de los que han comenzado a desmarcarse la Ley del Proceso Autonómico, así como la reciente jurisprudencia y que además están reconocidos como obsoletos por la práctica totalidad de la doctrina. En consecuencia, y tomando como base, por una parte, el hecho de que en múltiples ocasiones la Comunidad transfiere al ente una funcion en bloque y, por otra, las nuevas ideas de racionalización de las relaciones de los empleados al servicio de las Administraciones públicas con las mismas, la Ley regula el mantenimiento de la relación de servicio del funcionario del ente con la Comunidad, sin perjuicio de su dependencia orgánica y funcional del organismo autónomo.
Además, en base al carácter meramente instrumental de la personalidad atribuida a los organismos autónomos, la Ley regula la movilidad del personal laboral de los mismos.
XIII. La Ley regula las empresas públicas de la Comunidad, cuya creación suele ser especialmente necesaria en la actividad económica por la utilidad que supone en la misma, acogerse a un régimen de actuaciones de Derecho privado. Pero si su actuación escapa a una determinada rigidez pública, no se puede olvidar que, por una parte, son fondos públicos los que sirven de base a esas empresas y, por otra, y de acuerdo con el artículo 63.2 del Estatuto de Autonomía, que las líneas generales de actuación del sector público económico deben ir coordinadas con la actividad presupuestaria anual. En consecuencia, la Ley establece las líneas de dicha coordinación con remisión a la Ley General Presupuestaria y, por otra parte, el sometimiento de las antedichas empresas al régimen de la contabilidad pública y al control parlamentario.
Dentro de la categoría de empresas públicas, la Ley distingue las de personalidad privada, constituidas como sociedades anónimas, de las que tienen personalidad de Derecho público, sin que ello sea óbice a que su régimen de actuación se someta al Derecho privado.
XIV. Las disposiciones adicionales de la Ley contemplan la regulación de la necesaria transformación de la Administración institucional de la extinguida Diputación Provincial de Madrid en la propia de la Comunidad, siguiendo, en general, el paralelismo que indica la doctrina entre organismos autónomos y fundaciones públicas del servicio y el de empresas públicas y sociedades privadas.
Era, por otra parte, preciso homogeneizar la Administración institucional de la Comunidad, por lo cual, la Ley señala para las fundaciones públicas del servicio de la Diputación Provincial un período de adaptación máximo de un año, transcurrido el cual, si no son adaptadas, se prevé su extinción, regulándose las particularidades de ésta.
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