Ley 26/2013, de 27 de diciembre, de cajas de ahorros y fundaciones bancarias

 

 

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TEXTO

 

JUAN CARLOS I

REY DE ESPAÑA

 

A todos los que la presente vieren y entendieren.

 

Sabed: Que las Cortes Generales han aprobado y Yo vengo en sancionar la siguiente ley:

 

PREÁMBULO

 

I

 

Desde el mismo momento de su aparición, durante la década de los años treinta del siglo XIX, las cajas de ahorros se configuraron como entidades de beneficencia, orientadas al fomento y protección del ahorro y a la generalización del acceso al crédito de las clases sociales más desfavorecidas. Aspectos que son aún hoy de honda preocupación, como la protección de los intereses de los pequeños ahorradores o la exclusión financiera, es decir, la existencia de ciudadanos que no puedan acceder, por diferentes circunstancias, a los servicios financieros convencionales, fueron abordados por unas instituciones que, más allá de su integración en un panorama financiero fuertemente competitivo, asumieron de manera propia preocupaciones de carácter social. Esta misma vocación social condujo a una preferencia natural por la actividad financiera más básica, de menor riesgo y sofisticación y más próxima al interés del ciudadano. Asimismo, junto a esta opción preferencial por un modelo de negocio sencillo y a su vocación social, la actuación histórica de las cajas siempre se desarrolló desde una perspectiva marcadamente local, con un profundo arraigo a la provincia o municipios donde se constituyeron y con una gran sensibilidad a las necesidades y peculiaridades propias del territorio en el que actúan. Es en estos factores primigenios de carácter social, simplicidad del negocio y apego territorial, donde radicó históricamente gran parte de su general aceptación y su éxito como instituciones bancarias singulares.

Ya a partir de la primera norma que reguló las cajas de ahorros, la Real Orden de 3 de abril de 1835, su evolución viene marcada por una continua expansión, motivada por la progresiva liberalización de su régimen jurídico y su asimilación al del resto de las entidades de crédito, fundamentalmente los bancos. De este modo, aunque ya durante la primera mitad del siglo XX las cajas de ahorros incrementaron el tipo de operaciones crediticias que realizaban, fue durante la segunda mitad del siglo pasado, cuando extendieron de manera definitiva su tamaño e influencia y se instauraron finalmente como entidades de crédito en toda regla. Esta evolución permitió a las cajas de ahorros realizar operaciones de cada vez mayor complejidad y ampliar sustancialmente su ámbito de actuación territorial.

Fue específicamente el Real Decreto 2290/1977, de 27 de agosto, para la regulación de los órganos de gobierno y de las funciones de las Cajas de Ahorros, la norma que permitió a las cajas de ahorros realizar las mismas operaciones que las autorizadas a la banca privada. Asimismo, la aprobación de la Constitución Española de 1978 y la consecuente descentralización de la organización territorial del Estado, supuso otro hito esencial en la configuración de las cajas, toda vez que las comunidades autónomas pasaron a adquirir un papel clave tanto en la regulación como en la gestión de estas entidades. El modelo definitivo de cajas cristalizó finalmente en la Ley 31/1985, de 2 de agosto, de Regulación de las Normas Básicas sobre Órganos Rectores de las Cajas de Ahorros, que persiguió el triple objetivo de democratizar los órganos de gobierno de las cajas de ahorros, profesionalizarlos y ajustar el régimen normativo de estas entidades a la nueva organización territorial del Estado. Esta Ley, junto a la normativa que para su desarrollo han dictado las comunidades autónomas, ha dibujado el régimen jurídico aplicable a las cajas de ahorros hasta nuestros días, en el que se ha acentuado su dimensión financiera ordinaria, se han vinculado sus fines sociales a la llamada obra benéfico-social y se ha reconducido su arraigo territorial desde la mera concentración de su actividad en un territorio hacia una implicación más activa de las comunidades autónomas, tanto en el diseño de su marco jurídico como en la influencia en sus órganos de gobierno.

Tras el despliegue total del modelo por toda la geografía española durante los últimos años, las consecuencias de la crisis económica sobre el conjunto del sector financiero español han afectado con tal intensidad a las cajas de ahorros que han hecho necesario replantear de manera exhaustiva e integral su régimen jurídico. No resulta exagerado calificar como histórica y sin precedentes la rapidez y profundidad con la que se han sucedido los cambios regulatorios y operativos en el sector. De hecho, la práctica totalidad de las cajas de ahorros españolas han participado o se encuentran participando en algún proceso de integración; se ha creado la nueva figura de las cajas de ahorros de ejercicio indirecto, que desarrollan su actividad financiera a través de entidades bancarias y, de este modo, varias entidades han comenzado a cotizar en mercados oficiales; e, incluso, se han previsto normativamente las fundaciones de carácter especial al objeto de permitir la separación completa de la actividad bancaria y la obra social de las cajas de ahorros. En efecto, todo este proceso ha venido acompañado de una profusa legislación que ha dado respuestas inevitablemente rápidas a los acontecimientos que se venían produciendo con extraordinaria celeridad. Esta legislación, entre la que conviene subrayar expresamente el Real Decreto-ley 11/2010, de 9 de julio, de órganos de gobierno y otros aspectos del régimen jurídico de las Cajas de Ahorros, surge ante la necesidad de reaccionar frente al deterioro de la situación financiera tanto a nivel nacional como internacional y ha buscado promover, facilitar y, en última instancia, canalizar el proceso de reestructuración de las cajas. El resultado de ello es la existencia de un conjunto de normas que, de una manera dispersa, contiene regulación que afecta a las cajas de ahorros.

Pero, sobre todo, conviene destacar que durante los últimos años ha sido necesaria una profunda intervención de los poderes públicos para acometer el saneamiento y reestructuración de buena parte de las cajas de ahorros, cuya situación financiera ha llegado a comprometer muy gravemente el conjunto de la estabilidad financiera en España. Las dificultades para garantizar la viabilidad de ciertas cajas de ahorros y sus debilidades estructurales para reforzar autónomamente su solvencia, han exigido un esfuerzo extraordinario de la sociedad española que ha incluido la solicitud de asistencia financiera externa a los socios del Eurogrupo y la nacionalización de aquellas cajas de ahorros que se encontraban en mayores dificultades de solvencia. Realizado este esfuerzo, procede aprobar ahora una ley que recoja, con vocación de estabilidad y en un único texto, el régimen jurídico futuro de las cajas de ahorros. Un nuevo régimen que venga a conjugar los valores clásicos de las cajas de ahorros ya referidos, carácter social y arraigo territorial, con las lecciones que los históricos acontecimientos recientes han puesto de manifiesto.

 

II

 

Esta Ley se dicta de conformidad con lo previsto en las reglas 6.ª, 11.ª y 13.ª del artículo 149.1 de la Constitución Española, que atribuyen al Estado las competencias sobre legislación mercantil, bases de la ordenación del crédito, banca y seguros, y bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica, respectivamente.

En relación con la regulación de las cajas de ahorros, la distribución competencial entre el Estado y las comunidades autónomas ha quedado bien definida en las últimas décadas gracias a la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, que ha tenido la oportunidad de pronunciarse en diferentes ocasiones para diferenciar los aspectos relativos a la regulación de las cajas que tienen carácter básico y, por lo tanto, son de competencia estatal, de aquellos que, por constituir legislación de desarrollo, entran dentro del ámbito competencial de las comunidades autónomas.

Esta Ley tiene en cuenta, como no podría ser de otra manera, esta jurisprudencia y centra su regulación en aquellas cuestiones definidas como básicas para la regulación del sector crediticio español, como pueden ser la fijación de la estructura, organización interna y funciones de las cajas, o la determinación de algunos aspectos fundamentales de su actividad. Del mismo modo, se han incluido en esta Ley aquellas cuestiones que afectan a la solvencia y a la supervisión de las cajas de ahorros, pues exigen un tratamiento normativo uniforme en todo el territorio nacional. Hay que tener presente, en todo caso, que la legislación que se aprueba, aunque varíe el contenido, sigue un esquema formal similar al de la Ley 31/1985, de 2 de agosto, sobre cuya constitucionalidad ya se pronunció el Tribunal Constitucional.

Hay, sin embargo, algunos aspectos novedosos en esta regulación de las cajas, que requieren alguna precisión en relación con su justificación. Por un lado, se ha previsto una restricción al tamaño de las cajas, que viene motivada por la necesidad de que en ningún caso puedan alcanzar una dimensión que las haga sistémicas. Se trata, por lo tanto, de una medida que busca garantizar la estabilidad del sistema financiero. La estructura jurídica de las cajas no permite hacer frente a situaciones de crisis con la agilidad necesaria debido a las dificultades con que cuentan para atraer capitales. Por ello, es preciso evitar que las cajas tengan un tamaño excesivo y puedan poner en peligro el sistema financiero. Por otro lado, aunque relacionado con lo anterior, se ha buscado que las cajas de ahorros operen fundamentalmente en el ámbito territorial de una comunidad autónoma o en provincias limítrofes entre sí, incluyendo lógicamente en este caso las comunidades autónomas uniprovinciales, para que la función social de la entidad esté vinculada a un área geográfica con unas características, peculiaridades y necesidades comunes. Se estrecha así la vinculación entre el lugar de origen de la caja y el territorio que será beneficiario de la función social, lo que permitirá el tradicional arraigo que han tenido las cajas en su lugar de actuación. Desde luego, esta regulación afecta a los elementos esenciales de funcionamiento de las cajas y, por lo tanto, ha de tener carácter básico.

En lo que respecta a las fundaciones bancarias, estamos ante una figura novedosa para el ordenamiento jurídico español. Es conveniente, pues, explicar las razones que justifican su regulación con carácter básico por parte del Estado.

De acuerdo con esta Ley aquellas fundaciones cuya participación en una entidad de crédito sobrepase un determinado porcentaje serán consideradas fundaciones bancarias. La necesidad de establecer un régimen jurídico sistemático desde una perspectiva financiera para este tipo de entidades obedece a que la fundación bancaria será, a partir de la entrada en vigor de esta Ley, un actor principal presente en gran parte de las entidades de crédito de nuestro país, algunas de ellas sistémicas; por lo tanto, se incrementa la posibilidad de que un funcionamiento inadecuado de estas entidades tengan consecuencias para la estabilidad del sistema financiero.

En la medida en que cuentan con participaciones significativas, e incluso de control, en entidades financieras, el legislador no puede ignorar el régimen jurídico de este tipo de fundaciones. Al contrario, es preciso que las fundaciones bancarias sean objeto de una regulación similar a la que el Estado ha dictado en relación con el resto de las entidades de crédito. Solo de esta manera se garantiza una adecuada ordenación del crédito en nuestro país.

En todo caso, la necesidad de respetar la distribución competencial aplicable a esta materia, que afecta tanto a las fundaciones como a la ordenación del crédito y la banca, hace que la Ley simplemente entre a regular los aspectos fundamentales de la organización y funcionamiento de las fundaciones bancarias, como son los relativos al régimen de profesionalidad e incompatibilidad de los miembros que integran los órganos de gobierno, las relaciones con las entidades de crédito participadas, que dan lugar a la aprobación de un plan de gestión y de un plan financiero, así como las cuestiones de supervisión y de transparencia. Esta intervención estatal en las fundaciones bancarias se realiza de manera gradual en función del nivel de control que la fundación bancaria puede tener en la entidad de crédito participada, puesto que cuanto mayor sea su participación en tal entidad de crédito, mayores son su incidencia y afección a la estabilidad financiera.

 

III

 

La Ley se estructura en dos títulos, el primero de los cuales aborda la regulación propia de las cajas de ahorros, mientras que el segundo establece la regulación relativa a las fundaciones bancarias. Dada la estrecha vinculación entre ambas entidades, se ha juzgado oportuno que su regulación jurídica estuviera contenida en un único texto normativo.

En relación con el régimen jurídico de las cajas de ahorros, la estructura del título I de esta norma parte en buena medida de la contenida en la Ley 31/1985, de 2 de agosto, si bien se introducen novedades de calado.

En primer lugar, se ha propuesto una vuelta al modelo tradicional de cajas al realizarse una vinculación explícita de su actividad financiera con las necesidades de los clientes minoristas y de las pequeñas y medianas empresas, de manera que este tipo de entidades financieras focalicen sus funciones en aquellas capas de la sociedad que tienen más difícil acceso a otro tipo de entidades o servicios financieros. En línea con lo anterior, esta Ley introduce la exigencia de que las cajas de ahorros desarrollen sus actuaciones en el ámbito local y tengan un tamaño reducido. El marco fundamental de actuación de las cajas de ahorros debe ser fundamentalmente el de la comunidad autónoma donde se implante, sin que puedan desarrollar funciones a nivel nacional; y se impide de manera expresa que las cajas tengan un tamaño lo suficientemente grande como para que adquieran carácter sistémico. Aquellas cajas que crezcan por encima de los límites permitidos perderán su licencia bancaria, deberán transmitir su actividad financiera a una entidad de crédito y habrán de transformarse en fundaciones bancarias. En este sentido, la norma da continuidad y completa el esquema de ejercicio indirecto de la actividad financiera por parte de las cajas de ahorros que previó el Real Decreto-ley 11/2010, de 9 de julio, de órganos de gobierno y otros aspectos del régimen jurídico de las cajas de ahorros.

Por otro lado, la Ley realiza también un importante ejercicio de profesionalización de los órganos de gobierno de las cajas de ahorros, aspecto cuya necesidad ha sido puesta de relevancia tanto a nivel internacional como nacional. En particular, a partir de ahora será necesario que todos los miembros del consejo de administración de la caja, y no solo la mayoría, como se exigía anteriormente, cuenten con conocimientos y experiencia específicos para el ejercicio de sus funciones. Se produce, en consecuencia, una traslación a las cajas de ahorros del régimen de profesionalidad aplicable a las entidades bancarias. Este mismo objetivo de incremento de la profesionalización en la gestión de las cajas ha llevado igualmente a introducir importantes modificaciones en la composición de la asamblea general. Así, se reduce el porcentaje de participación de las Administraciones Públicas de un 40 a un 25 por ciento y se refuerza el papel de los impositores mediante la previsión de un nuevo mecanismo para la designación de sus representantes en la asamblea general e incrementando su presencia en la misma hasta la horquilla del 50 y 60 por ciento. Este conjunto de medidas pretende que precisamente aquellas personas que tienen depositados sus ahorros en las cajas, puedan ver mejor representados sus intereses en los órganos de gobierno. Dado el sustancial incremento del número y relevancia de los impositores en el gobierno de las cajas se hace necesario garantizar una regla uniforme en todo el Estado que determine su elección como consejeros generales.

Otro aspecto de singular relevancia que se aborda con esta Ley es el relativo a la fijación de los requisitos de independencia y las normas sobre incompatibilidad en el ejercicio de las funciones de gobierno de las cajas. Especialmente novedosa es, a este respecto, la necesidad de que en los órganos de gobierno y los comités de las cajas de ahorros exista un porcentaje de consejeros independientes. La figura del consejero independiente es esencial en materia de gobierno corporativo, pues toma sus decisiones en los órganos de gobierno de acuerdo con criterios de objetividad y neutralidad.

El título II de la Ley aborda la regulación básica sobre las fundaciones bancarias, inspirándose en la figura de las fundaciones de carácter especial recogidas en el Real Decreto-ley 11/2010, de 9 de julio.

La regulación comienza definiendo las fundaciones bancarias como aquellas fundaciones que tienen un porcentaje mínimo del 10 por ciento de participación en un banco, lo cual afecta, en atención a un inexcusable respeto a los principios de igualdad y no discriminación, también a aquellas fundaciones ordinarias que tienen o adquieren tal porcentaje de participación en un banco.

Se regula igualmente el régimen de transformación en una fundación bancaria, tanto de las cajas de ahorros como de las fundaciones ordinarias. Respecto a las cajas de ahorros, su transformación se producirá en dos supuestos diferentes: cuando una caja de ahorros crezca por encima de los límites permitidos por la Ley, dado que es necesario que las cajas no incrementen su volumen a niveles que las hagan sistémicas; y en el supuesto de cajas que a la entrada en vigor de la Ley estén ejerciendo su actividad financiera a través de un banco. Puesto que la caja ya no ejerce actividad financiera alguna y centra sus funciones en la acción social, no tiene justificación, y supone en cierta medida una anomalía, que mantenga la licencia bancaria. Respecto a las fundaciones ordinarias, la transformación en fundación bancaria se producirá en el caso de que adquieran el mencionado porcentaje del 10 por ciento de participación en un banco.

La Ley introduce, además, normas en relación con los órganos de gobierno de las fundaciones bancarias, el régimen de participación de la fundación bancaria en la entidad de crédito, así como obligaciones en materia de gobierno corporativo y transparencia. Se trata, en todo caso, de que las fundaciones bancarias, en cuanto actores significativos del sistema crediticio español, actúen con los niveles de profesionalidad, independencia, transparencia y eficiencia máximos, sin que en ningún caso se pueda poner en peligro la solvencia de las entidades en las que participan. No obstante, hay que resaltar que la aplicación de estas normas a las fundaciones bancarias se realiza de acuerdo con un esquema escalonado, y de este modo escrupulosamente respetuoso con el reparto constitucional de competencias, de tal forma que ciertas obligaciones previstas en esta Ley solo serán de aplicación a aquellas fundaciones bancarias que tengan una participación cualificada o de control en una entidad de crédito.

Con carácter general, a todas las fundaciones bancarias les será de aplicación la normativa sobre gobierno corporativo, pero sólo a aquellas fundaciones que tengan una participación igual o superior al 30 por ciento en una entidad de crédito o de control en la misma se le impondrá la obligación de elaborar un protocolo de gestión en el que se expongan los elementos esenciales que definan las relaciones entre ambas entidades, así como un plan financiero en el que se defina cómo podrá hacer frente la fundación bancaria a posibles necesidades de financiación que en una situación de dificultad pudiera requerir una entidad de crédito.

El mayor grado de intervención de la normativa estatal, finalmente, recaerá sobre aquellas fundaciones bancarias que ostenten posiciones de control sobre una entidad de crédito o tengan una participación superior al 50 por ciento. Estas entidades deberán elaborar un plan de diversificación de sus inversiones para minimizar riesgos y constituir un fondo de reserva para garantizar la financiación de la entidad de crédito participada en situaciones de dificultades, no podrán ejercer los derechos políticos cuando participen en incrementos de capital en determinadas condiciones y la distribución de dividendos deberá ser aprobada por un quórum y una mayoría reforzados de la asamblea general. Con este conjunto de medidas se promueve que las fundaciones bancarias reduzcan paulatinamente su participación en las entidades de crédito, a fin de que el proceso de reestructuración del sistema financiero español concluya en un período de tiempo razonable.

Finalmente, la Ley incluye una serie de disposiciones entre las que destacan el establecimiento de un régimen especial en caso de ampliación de capital en entidades bancarias participadas por fundaciones bancarias, así como para la distribución de dividendos. En lo que se refiere, en particular, a las ampliaciones de la participación de las fundaciones bancarias con control de una entidad de crédito, la disposición adicional octava impide el ejercicio de los derechos políticos de las acciones suscritas en las ampliaciones de capital de la entidad de crédito. No obstante, se garantiza al mismo tiempo que aquellas fundaciones que adquieran acciones en una ampliación, puedan ejercer los derechos políticos necesarios para no diluirse más allá de lo indispensable para que su participación quede por debajo del 50 por ciento o de la posición de control de la entidad.

La disposición transitoria primera prevé, por su parte, la transformación de las cajas de ahorros de ejercicio indirecto en fundaciones bancarias en el plazo de un año desde la entrada en vigor de la Ley y la disposición transitoria segunda prevé el régimen transitorio para la incompatibilidad prevista en el párrafo segundo del artículo 40.3.

En las disposiciones finales se especifica qué artículos tienen carácter básico, se realizan las habilitaciones normativas precisas para desarrollar la Ley, y se modifica la normativa tributaria, con el objeto de extender el tratamiento fiscal de las cajas de ahorros a las futuras fundaciones bancarias.