TEXTO
JUAN CARLOS I
REY DE ESPAÑA
A todos los que la presente vieren y entendieren.
Sabed: Que las Cortes Generales han aprobado y Yo vengo en sancionar la siguiente ley.
PREÁMBULO
I
El funcionamiento eficiente de los mercados y la existencia de una competencia efectiva son principios básicos de la economía de mercado, la cual impulsa y promueve la productividad de los factores y la competitividad general de la economía en beneficio de los consumidores. Estos principios son también fundamentales en el diseño y definición de las políticas regulatorias de las actividades económicas.
En este marco, los organismos supervisores tienen por objeto velar por el correcto funcionamiento de determinados sectores de la actividad económica, hacer propuestas sobre aspectos técnicos, así como resolver conflictos entre las empresas y la Administración.
La existencia de organismos independientes se justifica por la complejidad que, en determinados sectores caracterizados principalmente por la potencial existencia de fallos de mercado, tienen las tareas de regulación y supervisión, así como por la necesidad de contar con autoridades cuyos criterios de actuación se perciban por los operadores como eminentemente técnicos y ajenos a cualquier otro tipo de motivación.
El origen de los organismos reguladores independientes se remonta a 1887, cuando el Congreso de los Estados Unidos de América encomendó la regulación del sector ferroviario a una entidad independiente: la Comisión de Comercio Interestatal (ICC). Así comenzó un proceso que posteriormente se asentaría con la creación de la Federal Trade Comission en 1914 y con el impulso a las políticas antimonopolio. La experiencia americana de las llamadas comisiones reguladoras independientes se ha integrado en la forma típica de las actuaciones administrativas en los Estados Unidos que es la administración por agencias y ha obedecido a razones propias de su sistema jurídico y estructura administrativa que no se han planteado en los Derechos europeos.
En este lado del Atlántico, los países europeos corrigieron los fallos de funcionamiento de los mercados mediante la nacionalización de las empresas prestadoras de servicios públicos o la creación de sociedades públicas con esta finalidad. Por otro lado, las corrientes europeas de los años setenta del siglo pasado cristalizaron en fórmulas organizativas independientes a la búsqueda de una neutralidad y criterios de especialización técnica en sectores con presencia de intereses sociales muy relevantes, como el bursátil, el de la protección de datos informáticos o el audiovisual.
Confluyendo con las anteriores tendencias, no sería hasta los años ochenta y noventa cuando un amplio conjunto de países de la actual Unión Europea, incluido España, impulsado por las sucesivas directivas reguladoras de determinados sectores de red, tales como la energía, las telecomunicaciones o el transporte, llevó a cabo un intenso proceso liberalizador en el marco del mercado único, que trajo consigo reformas tendentes a asegurar la competencia efectiva en los mercados, la prestación de los servicios universales y la eliminación de las barreras de entrada y las restricciones sobre los precios.
En este contexto surgió un amplio debate sobre el grado en que los nuevos mercados que se abrían a la competencia debían estar sometidos a las normas y autoridades de defensa de la competencia nacionales o si, por el contrario, debían ser los nuevos organismos sectoriales independientes los que llevaran a cabo la supervisión.
En el caso de España, se optó por una separación de funciones. Las autoridades sectoriales se encargaron de asegurar la separación vertical de las empresas entre los sectores regulados y sectores en competencia y resolver los conflictos que pudieran surgir entre los diferentes operadores, especialmente en los casos en que era necesario garantizar el libre acceso a infraestructuras esenciales. Junto a ello, se atribuyeron a los nuevos organismos potestades de inspección y sanción, así como distintas funciones de proposición normativa económica y técnica y la elaboración de estudios y trabajos sobre el sector.
Por su parte, la Autoridad de Defensa de la Competencia ha venido ejerciendo lo que se denomina un control ex post de la libre competencia, investigando y sancionando las conductas contrarias a la normativa de defensa de la competencia, y un control ex ante, examinando las operaciones de concentración empresarial.
Transcurrido cierto tiempo desde la implantación de este sistema, que ha reportado indudables ventajas para el proceso de liberalización y transición a la competencia de los sectores regulados, es necesario revisarlo.
Desde 2011 ha crecido notablemente el número de estos organismos. Hasta entonces eran cinco: Comisión Nacional de Energía, Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones, Comisión Nacional de la Competencia, Comité de Regulación Ferroviaria y Comisión Nacional del Sector Postal. La Ley 2/2011, de 4 de marzo, de Economía Sostenible, previó la constitución de un sexto, el organismo regulador del sector del transporte. Más tarde, se aprobó la creación de la Comisión Nacional del Juego y la Comisión de Regulación Económica Aeroportuaria. A ellos hay que unir el Consejo Estatal de Medios Audiovisuales, regulado en la Ley 7/2010, de 31 de marzo, General de la Comunicación Audiovisual.
A la hora de plantear la revisión del sistema, el primer elemento que ha de tomarse en consideración es algo que debe caracterizar, no ya a cualquier mercado, sino a todos los sectores de la actividad económica: la seguridad jurídica y la confianza institucional. Estas se consiguen con unas normas claras, una arquitectura institucional seria y unos criterios de actuación conocidos y predecibles por todos los agentes económicos. Cuanto mayor sea la proliferación de organismos con facultades de supervisión sobre la misma actividad, más intenso será el riesgo de encontrar duplicidades innecesarias en el control de cada operador y decisiones contradictorias en la misma materia.
En segundo lugar, de modo especialmente importante en el entorno de austeridad en el que se encuentra la Administración Pública, se deben aprovechar las economías de escala derivadas de la existencia de funciones de supervisión idénticas o semejantes, metodologías y procedimientos de actuación similares y, sobre todo, conocimientos y experiencia cuya utilización en común resulta obligada.
En tercer lugar, las instituciones han de adaptarse a la transformación que tiene lugar en los sectores administrados. Debe darse una respuesta institucional al progreso tecnológico, de modo que se evite el mantenimiento de autoridades estancas que regulan ciertos aspectos de sectores que, por haber sido objeto de profundos cambios tecnológicos o económicos, deberían regularse o supervisarse adoptando una visión integrada.
En los últimos años, se detecta una clara tendencia a nivel internacional a fusionar autoridades relacionadas con un único sector o con sectores que presentan una estrecha relación, pasando del modelo uni-sectorial a un modelo de convergencia orgánica, material o funcional en actividades similares o a un modelo multisectorial para sectores con industrias de red. Las ventajas que han motivado la adopción de estos modelos son las de optimizar las economías de escala y garantizar el enfoque consistente de la regulación en todas las industrias de red. Además, se ha argumentado que el riesgo de captura del regulador, tanto por el sector privado como por el gobierno, es menor en el caso de las autoridades multisectoriales, al reducirse la importancia relativa de un determinado sector o de un determinado ministerio para la autoridad.
Por último, en algunos casos, como el de los Países Bajos, se han integrado las autoridades reguladoras de ciertos sectores en la autoridad de competencia. Con ello se consigue una mayor eficacia en la supervisión de la competencia en los mercados, al poder contar de forma inmediata con el conocimiento de los reguladores sectoriales, que ejercen un control continuo sobre sus respectivos sectores a través de instrumentos de procesamiento de datos más potentes.
La situación actual en España, en la que se ha aprobado la creación de ocho organismos supervisores vinculados a los mercados de productos y de servicios y se ha previsto la creación de otro más, debe evolucionar hacia los modelos que se están implantando en los países de nuestro entorno. La filosofía que subyace en la existencia de todos estos organismos es fundamentalmente velar por unos mercados competitivos y unos servicios de calidad, en beneficio de los ciudadanos. La presencia de todas estas entidades de forma separada, con sus respectivos órganos de gobierno y medios materiales, exige una reforma de calado teniendo en cuenta la existencia de funciones, procedimientos, metodologías y conocimientos que, por su identidad o semejanza, bien podrían ejercerse o aplicarse por una sola institución.
La normativa europea prevé la existencia de autoridades reguladoras nacionales independientes, dotándolas de misiones, objetivos y competencias concretas. No obstante, las competencias de las comisiones en España son más amplias que las requeridas por la normativa europea, en lo referente a la política sectorial, la concesión y revocación de títulos habilitantes para el ejercicio de determinadas actividades, el asesoramiento al Gobierno y el estudio e investigación de los sectores.
Por ello, el objeto de esta Ley es la creación de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia, que agrupará las funciones relativas al correcto funcionamiento de los mercados y sectores supervisados por la Comisión Nacional de Energía, la Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones, la Comisión Nacional de la Competencia, el Comité de Regulación Ferroviaria, la Comisión Nacional del Sector Postal, la Comisión de Regulación Económica Aeroportuaria y el Consejo Estatal de Medios Audiovisuales.
II
La Ley consta de treinta y nueve artículos agrupados en cinco capítulos, dieciocho disposiciones adicionales, diez disposiciones transitorias, una disposición derogatoria, once disposiciones finales y un anexo.
El Capítulo I, «Naturaleza y régimen jurídico», procede a la creación de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia, cuyo objeto es garantizar, preservar y promover el correcto funcionamiento del mercado, así como la transparencia y la existencia de una competencia efectiva en todos los mercados y sectores productivos en beneficio de los consumidores y usuarios. La Comisión se configura como un organismo público de los previstos en la Disposición adicional décima de la Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado.
La Comisión está dotada de personalidad jurídica propia y plena capacidad pública y privada y actuará con pleno sometimiento a la ley, con autonomía orgánica y funcional y con plena independencia del Gobierno, de las Administraciones Públicas y de cualquier interés empresarial y comercial. Sin perjuicio de su independencia, la Comisión velará por la aplicación uniforme de la normativa sectorial y general de competencia en el territorio nacional mediante la cooperación con la Administración General del Estado, con las Comunidades Autónomas, con los órganos jurisdiccionales, con las instituciones y organismos de la Unión Europea, en especial con la Comisión Europea, y con las autoridades competentes y organismos de otros Estados miembros en el desarrollo de su actividad.
El Capítulo II, «Funciones», expone las funciones de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia. Dichas funciones pueden clasificarse en dos grandes grupos. Por un lado, la Comisión ejercerá funciones, con carácter general, en el conjunto de mercados para la defensa y promoción de la competencia en los mismos. Estas funciones son tanto de supervisión como de arbitraje y consultivas.
Es de destacar que las funciones de defensa de la competencia recogidas en la Ley 15/2007, de 3 de julio, de Defensa de la Competencia, se atribuyen íntegramente a la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia. Esta reforma no afecta al contenido sustantivo de la Ley 15/2007, de 3 de julio, que permanece igual salvo en el esquema institucional de aplicación de la norma.
Por otro lado, la Comisión ejercerá funciones, con carácter singular, en determinados sectores y mercados regulados, donde la aplicación de la normativa de defensa de la competencia resulta insuficiente para garantizar la existencia de una competencia efectiva. Estos sectores o ámbitos son los siguientes: las comunicaciones electrónicas y la comunicación audiovisual, los mercados de la electricidad y de gas natural, el sector postal, las tarifas aeroportuarias y determinados aspectos del sector ferroviario.
Las funciones que la Comisión ejercerá sobre los citados sectores han sido tradicionalmente desempeñadas por los organismos reguladores sectoriales, por requerirse la independencia respecto de los intereses públicos que pudiesen confluir. En particular, abarcan funciones de supervisión y control, así como funciones de resolución de conflictos, más amplias y flexibles que las de mero arbitraje.
Respecto de las funciones a desarrollar por el nuevo organismo, cabe señalar que se ha procedido a una reordenación de funciones entre la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia y los departamentos ministeriales correspondientes. Las disposiciones adicionales sexta a undécima aclaran qué funciones concretas asumirá cada Ministerio. Con esta reestructuración funcional, la Ley persigue ante todo la eficacia de la intervención pública. En general, los Ministerios pasan a asumir todas aquellas tareas de índole administrativa que venían ejerciendo los organismos reguladores, para cuyo desempeño no se requiere una especial independencia, así como tareas que resultaban de escasa utilidad para la consecución de los objetivos de la Comisión. Ello permite que la nueva Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia concentre su actuación en las funciones que verdaderamente sirven a su objeto fundamental, velar por un funcionamiento correcto de los mercados y la libre concurrencia.
El Capítulo III, «Organización y funcionamiento», regula la composición, el régimen de nombramiento y cese y las funciones de los órganos rectores de la Comisión, que comprenden el Consejo y el Presidente de la Comisión.
El Consejo se configura como el órgano colegiado de decisión de la Comisión y entre sus funciones se encuentran las de resolver y dictaminar los asuntos que la Comisión tiene atribuidos y la de resolver los procedimientos sancionadores. El Consejo actúa en pleno y en salas, una dedicada a temas de competencia y otra a temas de supervisión regulatoria.
El Consejo se compone de diez miembros: un Presidente, un Vicepresidente y ocho consejeros. Todos los miembros del Consejo, incluidos el Presidente y el Vicepresidente, son nombrados por el Gobierno mediante Real Decreto, pudiendo el Congreso vetar el nombramiento del candidato propuesto. Con la introducción de esta nueva exigencia de aceptación por parte del Congreso se refuerza la legitimidad democrática de la Comisión. El mandato de los miembros del Consejo será de seis años sin posibilidad de reelección.
Por otro lado, se regula la estructura básica de los órganos de dirección, estableciéndose cuatro direcciones de instrucción, una para la instrucción de los expedientes de defensa de la competencia y otras tres para la instrucción de los asuntos de supervisión regulatoria en los sectores de las telecomunicaciones y servicios audiovisuales, de la energía y, por último, de los transportes y del sector postal.
Debe subrayarse la atribución a la Dirección de Competencia de todas las funciones de instrucción recogidas en la Ley 15/2007, de 3 de julio, que, como actualmente, seguirán ejerciéndose manteniendo la unicidad, coherencia y el carácter horizontal de la normativa de defensa de la competencia.
Finalmente, se sientan las bases legales del régimen de funcionamiento de la Comisión, que serán desarrolladas por el Gobierno mediante Real Decreto, con la aprobación del Estatuto Orgánico de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia, y por el propio Consejo de la Comisión, a través del Reglamento de funcionamiento interno. El Estatuto determinará la estructura interna de las Direcciones y demás áreas de responsabilidad, garantizando la debida separación entre las funciones de instrucción y resolución.
El Capítulo IV, «Régimen de actuación y potestades», regula los aspectos esenciales en relación a las facultades de inspección y supervisión, a la potestad sancionadora, al régimen de contratación y del personal y al régimen económico-financiero, patrimonial y presupuestario. Por último, para garantizar la independencia de las decisiones de la Comisión, se prevé que las resoluciones adoptadas por el Consejo, tanto en pleno como en salas, pongan fin a la vía administrativa, siendo impugnables únicamente ante la jurisdicción contencioso-administrativa.
El Capítulo V, «Transparencia y responsabilidad», delimita todos aquellos asuntos que la Comisión deberá hacer públicos y regula el control que el Congreso y el Senado ejercerán sobre la Comisión. Lo regulado en este Capítulo se inspira en gran medida en las novedades introducidas en la materia por la Ley 2/2011, de 4 de marzo, de Economía Sostenible.
La transparencia de la actuación de la Comisión es un elemento que refuerza su legitimidad y contribuye a infundir la necesaria confianza de los ciudadanos en la institución. En este sentido, se requiere a la Comisión que haga públicos todos aquellos informes que emita, la memoria anual de actividades y los planes anuales o plurianuales. La Comisión también deberá hacer públicos los acuerdos y resoluciones adoptados por el Consejo y la organización y funciones de cada uno de sus órganos y dispondrá de un órgano de control interno. El control parlamentario se efectúa a través de las comparecencias del Presidente ante el Congreso, que tendrán como mínimo una periodicidad anual.
Las disposiciones adicionales regulan una serie de aspectos complementarios destinados a permitir la reforma institucional introducida por esta Ley. Se prevé la constitución de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia en el plazo máximo de cuatro meses desde la entrada en vigor de la Ley; la extinción de los organismos cuyas funciones se asumen por la Comisión; la integración de los bienes sobrantes de la fusión en el patrimonio de la Administración General del Estado; las funciones que asumen los distintos departamentos ministeriales en relación a los mercados regulados; y la integración del personal de los organismos que se extinguen en la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia o en la Administración General del Estado, según proceda.
Por su parte, las disposiciones transitorias regulan determinados aspectos necesarios para la puesta en marcha del nuevo organismo, relativos al primer mandato de los consejeros; al desempeño de funciones por los organismos reguladores que se extinguirán mientras la nueva Comisión no se ponga en funcionamiento; a la continuación de los expedientes pendientes por la Comisión o el Ministerio competente, según proceda; a los presupuestos de la Comisión y al régimen de personal.
Las disposiciones derogatoria y finales efectúan las derogaciones y modificaciones de las normas con rango de ley que resultan afectadas por la entrada en vigor de esta norma, prevén el desarrollo reglamentario, la habilitación competencial y la entrada en vigor de la Ley.
El Anexo incluye las tasas y prestaciones patrimoniales de carácter público relacionadas con las actividades y servicios regulados en la Ley, cuyo ingreso se efectuará en el Tesoro Público.
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