Ley 5/2007, de 3 de abril, de la Red de Parques Nacionales

 

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JUAN CARLOS I

REY DE ESPAÑA

 

A todos los que la presente vieren y entendieren.

 

Sabed: Que las Cortes Generales han aprobado y Yo vengo en sancionar la siguiente Ley.

 

EXPOSICIÓN DE MOTIVOS

 

Esta ley tiene por objeto establecer el régimen jurídico básico de la Red de Parques Nacionales, cuyos objetivos se declaran de interés general del Estado, en el marco de lo dispuesto en los artículos 45 y 149.1.23 de la Constitución.

La Red de Parques Nacionales se define como un sistema dirigido a integrar la muestra más representativa del conjunto de sistemas naturales españoles, dando lugar a un todo que debe ser la síntesis del mejor patrimonio natural español, para su legado en el mejor estado de conservación posible a las generaciones venideras. Los elementos básicos de la Red son los espacios declarados Parques Nacionales, seleccionados por ser representantes significativos de los ecosistemas característicos de lo más valioso del patrimonio natural español, por lo que su conservación merece atención prioritaria y debe ser declarada de interés general del Estado.

Los Parques Nacionales deben destacar por su alto valor ecológico y cultural, por la belleza de sus paisajes, o por la singularidad de su flora, de su fauna, de su geología o de sus formaciones geomorfológicas, de modo que se puedan considerar como buenos representantes del, o de los sistemas naturales correspondientes.

La declaración de un nuevo Parque Nacional tendrá, como objetivo primordial, ayudar a completar la representatividad de los sistemas naturales en el conjunto de la Red, lo que obliga a que previamente a la declaración de un nuevo Parque Nacional se proceda a una evaluación del grado en que el territorio propuesto como tal, representa realmente de forma significativa al sistema natural y a los valores que deben integrarse en la Red. Para ello se exige que el espacio propuesto sea altamente representativo en cuanto a tipología de especies y características naturales, de alguno o algunos de los sistemas naturales españoles que se particularizan en el Anexo de esta Ley, contando con una proporción significativa de las especies y comunidades representativas de los mismos, o de aquellas más amenazadas en España, así como capacidad territorial y ecológica para garantizar a estas especies y comunidades un estado de conservación favorable. Para hacer viable estos procesos se establecen una serie de exigencias, como que tenga una superficie continua y no fragmentada suficiente ocupada por formaciones naturales, o que no pueda existir suelo urbanizado ni susceptible de transformación urbanística, con el objetivo de que sea viable su evolución natural, sin o con escasa intervención humana.

El interés general del Estado en que la Red constituya una muestra completa de los principales sistemas naturales españoles que pueda ser legada a las generaciones venideras, exige que en la iniciativa para la declaración se priorice la inclusión de sistemas naturales todavía no representados. Dicha iniciativa corresponde a las Comunidades Autónomas o al Gobierno de la Nación, previo acuerdo favorable de las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas que aporten territorio al Parque Nacional. La declaración de un Parque Nacional para su integración en la Red de Parques Nacionales se hará por Ley de las Cortes Generales.

Complementariamente, la naturaleza y características de los objetivos perseguidos exige que la propuesta de un nuevo Parque Nacional reúna las garantías correspondientes de transparencia y de participación pública, por lo que se exige que sea sometida a trámite de información pública por un plazo mínimo de dos meses, incorporándose al expediente las alegaciones presentadas, y que sea informada por el Consejo de la Red, previamente a que el Ministro de Medio Ambiente la eleve al Consejo de Ministros.

Dicha propuesta, para asegurar su adecuación a los objetivos de la Red de Parques Nacionales, debe incluir la denominación del Parque, los objetivos conservacionistas que son de interés general del Estado para el Parque previsto, los límites propuestos y la caracterización ambiental y socioeconómica del territorio afectado, junto al análisis científico y técnico demostrativo del cumplimiento de los requisitos establecidos para los Parques Nacionales en la presente ley; también debe incluir la evaluación de los usos actuales existentes en el mismo, y las consecuencias jurídicas y socioeconómicas sobre ellos de su declaración, para evaluar la viabilidad de la misma.

Aceptada la propuesta, la ley de declaración del Parque Nacional incluirá los elementos de aquella, destacando los objetivos a cubrir por el Parque en el conjunto de la Red, junto a la particularización del proceso transitorio a seguir en el Parque para adecuar el espacio propuesto a las consecuencias jurídicas derivadas de la declaración y al cumplimiento de las directrices básicas incluidas en el Plan Director, así como una memoria económica con la previsión de las inversiones y dotaciones necesarias para alcanzar dichos objetivos.

La declaración de un espacio marítimo o terrestre como Parque Nacional sólo tiene sentido si el mismo cumple con los objetivos de representación adecuada de sistemas naturales españoles en el conjunto de la Red. Por ello, el mantenimiento de las características que le dan este valor es primordial. Adicionalmente, no podemos olvidar que las características naturales presentan una tremenda fragilidad y que su modificación es en la mayoría de las ocasiones irreversible. Ello nos lleva a que el régimen jurídico de protección establecido en las leyes declarativas tenga que tener un carácter prevalente frente a cualquier otra normativa sectorial y que en ellas se deban destacar las actividades prohibidas por no ser compatibles con los objetivos de la Red de Parques Nacionales, y las medidas y plazos precisos para su eliminación, si existieran en el Parque declarado; o, excepcionalmente, si no se pudieran eliminar, las medidas precisas para la corrección de sus efectos para hacer el territorio compatible con los objetivos de la Red.

En el marco de su finalidad primordial: garantizar, como legado para las generaciones futuras, la conservación de una muestra representativa de los principales sistemas naturales españoles, la Red debe asegurar un marco adecuado para la conservación de los Parques Nacionales por la vía de la cooperación interadministrativa; ésta, partiendo, con carácter general, de la competencia exclusiva de las Comunidades Autónomas para la gestión, debe facilitar el cumplimiento de los objetivos de cada Parque Nacional en el conjunto de la Red, tanto en el ámbito técnico como social o patrimonial, de manera que se logren sinergias en las acciones promovidas en el marco de la Red por las diferentes Administraciones públicas.

Desde la perspectiva de la cooperación institucional para el logro de los objetivos de la Red, el Ministerio de Medio Ambiente establecerá un programa específico para el desarrollo de las actuaciones comunes de la Red incluidas en el Plan Director, desarrollando instrumentos de cooperación interadministrativa voluntaria para la consecución de los objetivos de cada uno de los Parques Nacionales y de la Red en su conjunto, colaborando en la aplicación de los mecanismos que establezcan las respectivas leyes declaratorias para la supresión de los usos declarados con carácter básico como incompatibles con la figura de Parque Nacional, y promoviendo el incremento y consolidación del patrimonio público en la Red de Parques Nacionales.

La ley trata de asegurar para las generaciones futuras una muestra representativa del principal patrimonio natural español, y declara como de interés general del estado cada uno de los elementos (Parques Nacionales) que constituyen la Red, obligando a asegurar que los valores que han justificado su declaración permanezcan en el tiempo. Por ello es obligado que se establezcan mecanismos que permitan evaluar el grado de mantenimiento o de mejora de las condiciones exigidas para la declaración de Parque Nacional y que, en caso extremo, se asegure que el reconocimiento internacional que tienen en la actualidad la Red de Parques Nacionales no sea puesto en peligro por situaciones específicas que puedan afectar a alguno de los Parques en particular. Para ello la ley establece la necesidad de que exista un seguimiento y evaluación general del grado de cumplimiento de los objetivos de la Red y, en particular, del cumplimiento y grado de alcance de los objetivos perseguidos por los Parques Nacionales, incluida la aplicación del Plan Director en los mismos. A este efecto se establece que, cada tres años, el Ministerio de Medio Ambiente elaborará un informe de situación de la Red de Parques Nacionales que se elevará al Senado y se hará público. Dicho informe ira acompañado de un anexo con la situación en cada uno de los Parques Nacionales elaborado por su administración gestora.

Como medida extrema se incorpora la pérdida de la condición de Parque Nacional de los espacios naturales declarados como tales si se produce una degradación significativa en éste, mantenida en el tiempo, apartándose del cumplimiento de los objetivos establecidos para el mismo en la Red. La pérdida de la condición de Parque Nacional de un territorio se efectuará por ley de las Cortes Generales, previa audiencia del órgano que determinen las Comunidades Autónomas afectadas, y con informe favorable del Consejo de la Red de Parques Nacionales. La pérdida de la condición de Parque Nacional podrá únicamente fundamentarse en la pérdida de representatividad del Parque respecto a los objetivos perseguidos para la Red de Parques Nacionales, reflejada en la no adecuación, grave y mantenida, a lo establecido en los artículos 9 y 13 de esta Ley.

No hay que olvidar en este sentido el reconocimiento internacional conseguido para los Parques Nacionales, que podría peligrar si no hubiera una adecuación constante de sus características a los objetivos de cualificación de los mismos, que mantengan su carácter modélico en la planificación y gestión, a nivel internacional. En última instancia, la falta de representación adecuada del conjunto de los sistemas naturales españoles en uno de los Parques, siempre se puede solventar con la declaración de otro espacio que reúna las condiciones adecuadas para representar dichos sistemas naturales afectados por la pérdida de condición de Parque Nacional.

En este marco, y en consonancia con las sentencias del Tribunal Constitucional, esta ley se centra en el establecimiento de los criterios básicos para la salvaguarda y mejora de la Red de Parques Nacionales de España, partiendo de que la Red, como sistema, tiene una naturaleza y objetivos propios y precisa de un marco normativo básico y del sistema de relaciones necesario para su funcionamiento, que hagan viable el cumplimiento de los citados objetivos. Se define para ello un modelo que integra tanto las disposiciones básicas que se recogen en la presente ley, como el resto de normativa básica general (directrices definidas en los contenidos declarados constitucionales del vigente Plan Director de la Red) aplicables a todos los Parques Nacionales.

Dichas disposiciones afectan tanto a que las medidas de protección preventiva a establecer por parte de la Comunidad o Comunidades Autónomas implicadas, que entrarán en vigor con la adopción del acuerdo por la Asamblea Legislativa de la comunidad autónoma, para evitar actos sobre el espacio propuesto que puedan llegar a hacer imposible o dificultar de forma importante la consecución de los objetivos de la declaración, como al hecho de que, tras la declaración, el suelo incluido en el Parque Nacional no podrá ser objeto de ningún tipo de transformación no contemplada en el Plan Rector de Uso y Gestión y en ningún caso podrá ser susceptible de urbanización o edificación, al considerarse suelo no urbanizable de especial protección.

El Plan Director de la Red de Parques Nacionales debe definir los objetivos estratégicos de la Red y las directrices básicas generales para la planificación y la conservación de los Parques Nacionales, así como la programación de las actuaciones que desarrollará ésta para alcanzarlos, tanto en materia de cooperación y colaboración con otras Administraciones u organismos, nacionales o internacionales, como en materias comunes de la Red, o en la determinación de los proyectos de interés general que podrán ser objeto de financiación estatal. Igualmente debe incluir las actuaciones necesarias para mantener la imagen y la coherencia interna de la Red, su seguimiento continuo y la evaluación anual del grado de cumplimiento de los objetivos establecidos.

Hay que destacar que, al igual que en el resto de los procesos contemplados en esta ley, en la elaboración y revisión del Plan Director se exige un procedimiento participativo y abierto, y la obligación de su sometimiento a evaluación ambiental, como garantía adicional de información y participación pública.

El Ministerio de Medio Ambiente será el encargado de formular la revisión y de adaptar a las sentencias del Tribunal Constitucional y a los contenidos de la presente ley, el Plan Director de la Red de Parques Nacionales vigente, incluyendo las directrices y criterios comunes para la gestión de valores cuyo significado para asegurar la representatividad de los elementos de los sistemas naturales españoles en el conjunto de la Red, exija su conservación. La importancia de esta conservación hace que hasta que no se apruebe el nuevo Plan Director de la Red, esta ley mantenga la vigencia del actual, naturalmente, en lo declarado constitucional por el Tribunal Constitucional.

En cada uno de los Parques Nacionales se elaborará y aprobará por las Administraciones competentes un Plan Rector de Uso y Gestión, ajustado al Plan Director de la Red de Parques Nacionales, que será el instrumento básico de planificación y en cuyo procedimiento de elaboración será preceptivo un proceso de participación pública, asegurando que, antes de su aprobación, ha sido sometido a trámite de información pública y a informe del Patronato y del Consejo de la Red.

La ley mantiene al Consejo de la Red como órgano colegiado de carácter consultivo, adscrito al Ministerio de Medio Ambiente, con funciones de informar preceptivamente sobre todos los aspectos relevantes en el cumplimiento de los objetivos de la Red y de los Parques, así como sobre su planificación, criterios de distribución de los recursos financieros para la Red de Parques Nacionales que se puedan asignar en los Presupuestos Generales del Estado, seguimiento y evaluación del funcionamiento de la Red, y propuesta de declaración, modificación o, en su caso, de retirada de la condición de Parque Nacional.

El Patronato se define como el órgano de participación de la sociedad en los Parques Nacionales. Se constituirá un Patronato en cada uno de ellos, en el que estarán representadas la Administración General del Estado, la Administración de la o las Comunidades Autónomas que integren el Parque y las Administraciones Locales, así como aquellas instituciones, asociaciones y organizaciones relacionadas con el Parque, o cuyos fines concuerden con los objetivos de esta ley. Los Patronatos de los Parques Nacionales estarán adscritos, a efectos administrativos, a la Comunidad Autónoma en donde esté situado el Parque Nacional. En el caso de Parques Nacionales situados en varias Comunidades Autónomas, estarán adscritos en la forma que éstas acuerden. En el caso de Parques Nacionales de competencia estatal estarán adscritos a la Administración General del Estado.

La Red existente y las políticas españolas en materia de Parques Nacionales, deben reforzar la imagen y reconocimiento internacional obtenidos, ampliando su proyección exterior y el papel internacional que las mismas poseen en la actualidad. Para ello, el Ministerio de Medio Ambiente representará a España en las redes internacionales equivalentes, participando en sus iniciativas, y estableciendo mecanismos de cooperación internacional que permitan la proyección externa de la Red. Así mismo el Ministerio deberá contribuir a la implicación de los agentes sociales y a la participación de la sociedad en la consecución de los objetivos de la Red; igualmente deberá promover un mejor conocimiento científico en materias relacionadas con los Parques Nacionales y una adecuada difusión de la información disponible, así como contribuir, a través de su línea de subvenciones, a la financiación de las iniciativas de fomento del desarrollo sostenible que pudieran aprobar las Administraciones competentes en las áreas de influencia socioeconómica de los Parques Nacionales.

Los territorios que merecen la consideración de Parques Nacionales son un producto social en el sentido de que son el resultado de la interacción histórica de la sociedad con el territorio, con formas e intensidades que sufren una continua trasformación y que, en los tiempos actuales, se han desequilibrado en contra del mantenimiento del patrimonio natural más valorable. En todo caso, la deuda con las generaciones precedentes recomienda que en la aplicación de la eliminación de actividades que pongan en peligro los objetivos de la Red, se de preferencia a los acuerdos voluntarios para la adquisición de los derechos afectados, y que junto a la delimitación del ámbito territorial de la zona periférica de protección, y del régimen jurídico de la misma, y del área de influencia socioeconómica del Parque, se consideren las medidas específicas que ayuden a promover un desarrollo más sostenible en estos ámbitos, que, en todo caso, han de ser compatibles con el logro de los objetivos de la Red. La Red de Parques Nacionales debe asegurar la viabilidad de la coexistencia entre los Parques Nacionales y su entorno, demostrando, con el desarrollo de «buenas prácticas», la aportación que la existencia de los Parques Nacionales significa para el desarrollo sostenible del territorio de su área de influencia. En el caso de que el ámbito territorial de un Parque Nacional incluya más del 50% del suelo no urbanizable de un término municipal, excluidas de este cómputo las superficies de titularidad autonómica o estatal, se exige que la ley declarativa incorpore un programa de medidas específicas para promover el desarrollo en dicho municipio, especificando su financiación.

Desde la perspectiva y objetivos señalados, en el Título primero se recogen las Disposiciones Generales que afectan a la definición del objeto de la ley y a los deberes de conservación de la Red de Parques Nacionales por los poderes públicos, así como a su obligación de fomentar la colaboración con la sociedad y la participación e información a la misma sobre el logro de los objetivos perseguidos para la Red y para los Parques Nacionales. Igualmente se recogen las definiciones asociadas a la ley y, particularmente, la referida al área de influencia socioeconómica, cuya delimitación precisa se remite a las leyes declarativas de cada Parque.

El Título segundo se dedica a la regulación de la Red de Parques Nacionales, estableciendo sus objetivos, a los que ya se ha hecho referencia en párrafos anteriores, las funciones asociadas al Ministerio de Medio Ambiente para el cumplimiento de esos objetivos, la estructura, composición y objetivos del Consejo de la Red y la particularización del instrumento fundamental de ésta para alcanzar sus objetivos -el Plan Director de la Red de Parques Nacionales-cuyas características básicas ya han sido señaladas.

El Título tercero se centra en los objetivos a cubrir por los Parques Nacionales en el conjunto de la Red, los requisitos que deben cumplir para su declaración o modificación de límites, el procedimiento de dicha declaración o modificación, los contenidos de la propuesta de declaración y la tramitación a seguir por la misma, así como las medidas preventivas que aseguren el mantenimiento de las condiciones merecedoras de la declaración hasta el final de la aprobación de la ley correspondiente. Igualmente se recogen los aspectos a incluir en la ley de declaración, los efectos jurídicos de dicha declaración en lo que atañe, fundamentalmente, a la utilidad pública o interés social de las actuaciones que, para la consecución de los objetivos de los Parques Nacionales, deban acometer las Administraciones Públicas, al derecho de tanteo y retracto, las actividades prohibidas por no ser compatibles con los objetivos de la Red de Parques Nacionales, y las medidas y plazo precisos para su eliminación, si existieran en el Parque declarado, o, excepcionalmente, si no se pudieran eliminar, las medidas precisas para la corrección de sus efectos. También se recogen las circunstancias en que se producirá la pérdida de la condición de Parque Nacional para un territorio si el mismo se aparta grave y reiteradamente de los requisitos establecidos para los mismos, así como el procedimiento correspondiente.

Capítulo aparte dentro de este Título tercero merece: la gestión de los Parques Nacionales, que corresponde de manera íntegra a las Comunidades Autónomas en cuyos territorios estén situados, salvo en el caso de Parques Nacionales declarados sobre aguas marinas bajo soberanía o jurisdicción nacional; las disposiciones referentes a los Planes Rectores de Uso y Gestión, que deben aprobarse para todos y cada uno de los Parques Nacionales, cuyo contenido mínimo se regula en la presente ley; los contenidos básicos de los Patronatos como órgano de participación de la sociedad en los Parques Nacionales, que debe informar preceptivamente todos los aspectos ligados a la gestión de los Parques, y en el que estarán representadas las tres Administraciones, así como las instituciones y asociaciones cuyos fines estén vinculados al Parque Nacional y las organizaciones conservacionistas. También forman parte de este Título tercero la regulación de las ayudas técnicas, económicas y financieras en las áreas de influencia socioeconómica de los Parques Nacionales que pueden establecer las Administraciones públicas para promover el desarrollo sostenible en sus áreas de influencia y la regulación de la financiación de la gestión de cada Parque Nacional, del Consejo de la Red, así como los instrumentos de cooperación financiera interadministrativa para asegurar el cumplimiento de los objetivos de la presente Ley, y la aplicación de las directrices básicas que se establezcan en el Plan Director.