TEXTO
EL PRESIDENTE DE LAS ILLES BALEARS
Sea notorio a todos los ciudadanos que el Parlamento de las Illes Balears ha aprobado y yo, en nombre del Rey, y de acuerdo con lo que se establece en el artículo 48.2 del Estatuto de Autonomía, tengo a bien promulgar la siguiente ley:
EXPOSICIÓN DE MOTIVOS
I
El artículo 30.31 del Estatuto de Autonomía de las Illes Balears, conforme a la redacción de la Ley Orgánica 1/2007, de 28 de febrero, atribuye la materia de espectáculos y actividades recreativas a la comunidad autónoma de las Illes Balears como competencia exclusiva, y el artículo 31.17 de esta norma le atribuye la materia de actividades clasificadas como competencia de desarrollo legislativo y de ejecución, también establece como competencias propias de los consejos insulares las actividades clasificadas (art. 70.7) y los espectáculos públicos y las actividades recreativas (art. 70.11), cuyo ejercicio se ajustará, entre otros preceptos, a lo dispuesto en los artículos 58 y 72.
La publicación de la Ley 16/2006, de 17 de octubre, de régimen jurídico de las licencias integradas de actividades de las Illes Balears, supuso para la mayoría de ayuntamientos de esta comunidad la superación de una forma tradicional de instruir los procedimientos de las licencias de actividades: la simplificación administrativa que introducía, el esfuerzo por integrar actuaciones administrativas dispersas y el hecho de otorgar más importancia y responsabilidad al personal técnico redactor de los proyectos dio como resultado el aligeramiento de la carga burocrática, la agilización de los procedimientos y, en consecuencia, una mejora sustancial para los ciudadanos. Asimismo, otorgó a los ayuntamientos de más de 15.000 habitantes, con más capacidad de organización, competencias que antes compartían con los consejos insulares.
Aunque no se hubiera completado con la publicación del correspondiente reglamento, la aplicación directa de la Ley 16/2006 puso en evidencia el acierto de haberla aprobado, lo que significó el inicio de un camino simplificador. Continuar en esta línea, en este momento, es una obligación con la entrada en vigor de la Directiva 2006/123/CE, de 12 de diciembre, del Parlamento Europeo y del Consejo, relativa a los servicios en el mercado interior, y la consiguiente publicación de normas estatales y autonómicas de transposición que han hecho más patente esta necesidad de simplificación y la obligación de controlar a posteriori la instalación y el funcionamiento de las diferentes actividades y servicios. La aplicación de la Ley 16/2006, de 17 de octubre, fue fácil y su aceptación fue generalizada, porque, quizás, satisfacía las aspiraciones de simplicidad administrativa de ayuntamientos y ciudadanos y apuntaba a otra forma de encarar la problemática de las licencias de actividad. Ante el proyecto técnico de actividades, la Ley 16/2006 optó por evitar en la medida de lo posible los controles previos sobre el papel y apostar tímidamente por un control posterior al establecimiento de la actividad.
Cuando una norma es aceptada de manera casi general es porque satisface unas necesidades evidentes. Es cierto, también, que a su vez impone nuevas obligaciones suficientemente justificadas. Pero todavía es más cierto que el equilibrio entre satisfacción social, grado de intervención administrativa y número de obligaciones inherentes justifican en gran medida el grado de aceptación, de implantación de la norma jurídica, y, en consecuencia, su grado de cumplimiento real y efectivo.
La Ley 16/2006 quedó a medio camino por la publicación de la Ley Orgánica 1/2007, de modificación del Estatuto de Autonomía de las Illes Balears, por una parte, y la Directiva 2006/123/CE, de 12 de diciembre, de servicios, por otra. Entre ambos hitos, la Ley 16/2006 no pudo ser más valiente. Así pues, con la normativa europea plenamente vigente y dada la experiencia adquirida con la Ley 16/2006, de 17 de octubre, es el momento oportuno para emprender la adecuación de la ley a las nuevas circunstancias, tanto desde el punto de vista normativo como desde el punto de vista económico: menos burocracia y más efectividad, mediante los controles posteriores, en la defensa del medio ambiente, la salubridad y la seguridad para las personas y los bienes y más calidad de vida.
Se dio un paso importante, sobre todo en actividades permanentes y temporales, mediante la Ley 12/2010, de 12 de noviembre, de modificación de diferentes leyes para la transposición en las Illes Balears de la Directiva 2006/123/CE, de 12 de diciembre, del Parlamento Europeo y del Consejo, relativa a los servicios en el mercado interior, al imponer la declaración responsable de inicio y ejercicio de actividades; pese a ello, vista la complejidad de la materia, al tratarse de una norma horizontal que interacciona, condiciona y queda condicionada por otras autorizaciones, ahora se han emprendido los siguientes pasos, además de la simplificación en su sentido amplio, por una parte, la eliminación de la superposición de autorizaciones tal y como consagra el punto 3 del artículo 10 de la citada directiva, coordinando adecuadamente todas las administraciones que, desde el punto de vista del promotor, suponga conceptualmente una administración única y, por otra parte, adecuando todo el régimen de control posterior a la nueva realidad jurídica.
Por motivos de urgencia, se publicó el Decreto Ley 7/2012, de 15 de junio, de medidas urgentes para la activación económica en materia de industria y energía, y otras actividades, modificado por la Ley 13/2012, de 20 de noviembre, de medidas urgentes para la activación económica en materia de industria y energía, nuevas tecnologías, residuos, aguas, otras actividades y medidas tributarias. La presente ley, así como debe ser, converge con los objetivos en materia de actividades y los incorpora a ella.
Se ha considerado más recomendable redactar una nueva ley que recoja los principios de la directiva europea, al mismo tiempo que rectifique o elimine, aprovechando la ocasión, todo aquello que de superfluo e innecesario contiene la Ley 16/2006, de 17 de octubre. Ante la disyuntiva entre una reforma parcial del texto antiguo y la publicación de un nuevo texto, se ha optado por esta segunda vía porque la consulta es más fácil y sencilla. De esta forma, se aprovecha la ocasión para rectificar o eliminar directamente lo que se ha demostrado de aplicación más discutible, y, justo es decirlo, lo que no representaba mejora sustancial alguna respecto a la normativa anterior.
II
La ley consagra definitivamente, entre administración y ciudadano, el principio de buena fe, sin el cual no es posible ni la existencia misma del derecho, principio que consagran el Código Civil de manera general y la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de régimen jurídico de las administraciones públicas y del procedimiento administrativo común, en las relaciones entre las administraciones públicas y entre éstas y los ciudadanos. Esta norma pretende que este principio general tenga una adecuada materialización y una aceptación en la tramitación para poder, por una parte, instalar y ejecutar las obras e instalaciones y, por otra, iniciar y ejercer la actividad.
El principio del silencio administrativo positivo introducido en la Ley 16/2006, de 17 de octubre, se mantiene o se transforma en declaración responsable, vistas la filosofía y las exigencias de la directiva europea, todo ello obliga a adaptar con una nueva filosofía el apartado de infracciones y sanciones a fin de que quede una norma compensada y equilibrada. Dichos principios, respecto al ciudadano y a la seguridad jurídica, obligan a la administración a velar por los principios de eficacia y celeridad en el servicio a los ciudadanos.
Puesto que la Ley 16/2002, de 1 de julio, de prevención y control integrados de la contaminación (IPPC) regula parcialmente la tramitación de las actividades sujetas al régimen de autorización ambiental integrado, esta ley es el escenario adecuado para acabar de definirlo y para crear un procedimiento aplicable a las actividades sujetas al régimen de autorizaciones ambientales integradas, de forma que se engloban en un solo texto todos los procedimientos de autorización.
Al objeto de simplificar más la normativa, se eliminan de su ámbito de aplicación, entre otros, el régimen de inspección y sancionador de las actividades sujetas a IPPC que ya se reflejan en la Ley 16/2002, las instalaciones no vinculadas a una actividad, ya que existen procedimientos propios de otras administraciones, sobre todo en lo referente a la seguridad industrial, y otras actividades sencillas, dado que los ayuntamientos tienen otras herramientas jurídicas para actuar en caso de molestias, de falta de seguridad o de agresiones al medio ambiente.
La normativa técnica actual dificulta el uso de soluciones alternativas y de nuevos sistemas nacidos de la evolución tecnológica que puedan alcanzar el mismo objetivo, por ello se crea un principio, que permitirá reducir costes a la actividad empresarial, así como llenar los vacíos legales a raíz de la derogación de cierta normativa técnica sectorial. Para facilitar actualmente este fin también se posibilita, en ciertos casos, solicitar un informe a los ayuntamientos sobre estas soluciones.
Se ha querido evitar la duplicidad de competencias, por lo que se realiza una reordenación de las funciones de la administración en esta materia, donde queden bien claras las funciones de cada uno, pero de forma coordinada e integrada con la finalidad de producir una sinergia a favor del ciudadano. Por todo ello, por una parte, a causa de la concurrencia de la abundante normativa sectorial con la normativa básica local, la ley acoge el principio de no interferencia interadministrativa en el sentido de respetar absolutamente la competencia concurrente de otras administraciones, no solamente respecto a las autorizaciones sectoriales correspondientes para la autorización y el funcionamiento de las actividades, sino también respecto a las infracciones y las sanciones una vez iniciada la actividad; y, por otra parte, con respecto a las administraciones con competencias exclusivamente en actividades, el ayuntamiento es el único competente de todo lo que se realice dentro de su municipio, mientras que los consejos insulares tienen las competencias en actividades supramunicipales y la misión de colaborar con los consistorios que lo necesiten, y la Administración de la comunidad autónoma de las Illes Balears tiene la competencia de las actividades suprainsulares y la misión de coordinar, asesorar y analizar la realidad y establecer los mecanismos para mejorar la eficacia real del sistema. La Junta Autonómica de Actividades de las Illes Balears se ha convertido ya en herramienta imprescindible en este cometido.
En cuanto a los seguros, se mantiene la obligación del titular de la actividad de contratar y mantener en vigor un seguro de responsabilidad civil; y dado que el Real Decreto 1000/2010, de 5 de agosto, sobre el visado colegial obligatorio, eliminó el visado en la elaboración de ciertos proyectos y documentación técnica, la ley regula un seguro profesional obligatorio para proteger al promotor y a los ciudadanos de posibles consecuencias derivadas del ejercicio de la profesión.
Se ha eliminado la obligación de constituir una fianza en las actividades itinerantes y en las no permanentes por los posibles desperfectos en instalaciones de dominio público, ya que se trataba de un trámite complicado que se ha demostrado infructuoso y costoso.
En las Illes Balears, por su situación socio-económica, la transmisión de las actividades ha sido y es unos de los puntos más conflictivos que ha motivado que se produjeran estancamientos o sobrecostes para iniciar la actividad en establecimientos que disponían de instalaciones y condiciones favorables. Para solucionarlo, se ha optado por indicar, de forma clara, que el permiso de instalación o comunicación previa tiene un carácter real y objetivo y, por lo tanto, se otorga en atención a las condiciones del local, sin perjuicio que para el inicio y el ejercicio de la actividad se puedan realizar tanto transmisiones como cambios de titular.
La Ley 16/2006, de 17 de octubre, denominó a las actividades de espectáculos públicos y actividades recreativas como actividades catalogadas; tal denominación no fue muy afortunada en su regulación, ya que en lugar de simplificar, complicó innecesariamente su comprensión y, en consecuencia, en la práctica, su tramitación, y por lo tanto se retoma la nomenclatura clásica de espectáculos públicos y actividades recreativas, y se introducen los establecimientos públicos. También se determina un marco común sobre horarios para cubrir el actual vacío legal.
La presente ley potencia la coordinación y la cooperación entre todas las administraciones, sin perjuicio de las competencias sectoriales encomendadas de manera específica a cada una de ellas. Por aplicación de la Directiva de servicios, en la mayoría de las autorizaciones sectoriales –que ahora son meras inscripciones en los correspondientes registros– el proyecto de actividades es único para todas las administraciones. Así, se crea una oficina virtual para que los titulares depositen los proyectos en ella, a la que podrá acceder cualquier administración. De esta manera, la coordinación y la cooperación son claves para la intervención de la administración que corresponda a consecuencia del resultado de un control o una inspección efectuados y que por razón de la materia sea competencia de otra administración.
Teniendo en cuenta que la materia de actividades es horizontal, se han creado los registros de actividades con la finalidad de poderlos utilizar en la inspección y para realizar estudios estadísticos que ayuden a aumentar la eficacia de la administración, y que permitan interconectarlos con otras administraciones y evitar así las duplicidades.
La Junta Autonómica de Actividades de las Illes Balears tiene, entre otros, el objetivo de alcanzar una doctrina común y pasar de un modelo rígido basado en la publicación de reglamentos, a un modelo flexible basado en los principios legales básicos, la doctrina, la normativa técnica básica y el espíritu que impregna el artículo 3 del Código Civil, por lo que establecerá los protocolos y las directrices de coordinación y cooperación, tanto horizontal como vertical, para conseguir una uniformidad básica entre administraciones en nuestras islas en materia de actividades.
Con el afán de simplificar y eliminar duplicidades, la Ley 16/2006, de 17 de octubre, de régimen jurídico de las licencias integradas de actividad de las Illes Balears, integró en un solo texto y en el mismo procedimiento de autorización las actividades clasificadas y las actividades de espectáculos públicos y actividades recreativas. Esta iniciativa ha sido bien recibida y se ha reconocido su eficacia, pretendiendo ahora dar un paso más.
III
La licencia de obras y la licencia de actividades a menudo son procedimientos conectados indisolublemente, de tal modo que muchos trámites pueden ser –y deberán ser– comunes, dado que la resolución final está indisolublemente ligada a una y a otra. Mientras que en muchos países y comunidades autónomas se construye bajo un solo procedimiento, obras-actividades, con la finalidad de fiscalizar y controlar el derecho a la edificación y, también, para garantizar que sean seguras, salubres y compatibles con el medio ambiente, en las Illes Balears existe esta dualidad que provoca descoordinación, problemas de legalización y redundancia de trámites y de documentación que encarecen y retrasan la puesta en funcionamiento efectiva de la actividad y provocan sobrecostes económicos al promotor por no adaptarse la obra ejecutada a la actividad.
Por todo ello, se unifica en un solo procedimiento la instalación y la obra, tal y como aconsejan la jurisprudencia y la técnica, ya que las medidas correctoras en materia de actividades suelen ser de obras e instalaciones o de carácter organizativo, de modo que con el mismo acto para la instalación, donde es preceptiva la participación de técnico o técnica competente, esta persona también se haga cargo de las obras de adecuación del establecimiento, al objeto de que las obras ejecutadas sean compatibles con la actividad; así se elimina una traba burocrática innecesaria que retrasa su puesta en funcionamiento. Todo ello, sin perder de vista que el objetivo fundamental de la Directiva de servicios es aumentar la competitividad de las empresas eliminando o reduciendo al máximo posible los costes ocasionados por las trabas burocráticas, no desde un punto de vista de una sola autorización concreta, sino de la coherencia global del conjunto de autorizaciones que intervienen en el proceso de puesta en funcionamiento de un servicio.
Tanto la licencia de obras como la de la actividad son actos reglados y por lo tanto el derecho a edificar o ejercer la actividad al final sólo está limitado por la norma y no por la administración, por todo ello, en una autorización reglada donde participa un técnico o una técnica competente se considera que la autorización es un sobrecontrol que sólo puede estar justificado, para mayor eficiencia de la administración, en casos especialmente complicados que puedan ocasionar perjuicios económicos o riesgos graves en la seguridad de las personas o los bienes, o que exista materia que aunque esté prevista en la norma no está claramente determinada, que no suele ser la norma general en estos casos.
Las dificultades económicas actuales nos han obligado a realizar una reflexión y un análisis de la realidad y se ha concluido que es necesario diseñar una ley con vocación de permanencia, que permita mejorar la relación eficacia-costes, y aumentar su eficiencia real.
Por todo ello, por una parte, cuando se trate de la instalación de actividades de repercusión menor con ciertos tipos de obras, se ha regulado un procedimiento mediante comunicación previa y se elimina tanto la licencia de obras como la de actividad; y por otra parte, cuando se trate de ciertas obras de edificación o de actividades con una gran repercusión, será necesaria una autorización que integre de forma coordinada la obra y la instalación bajo el formato más amplio de permiso de instalación y obras, mejorando los plazos del conjunto de autorizaciones y evitando pérdidas a las inversiones por falta de coordinación real entre obras y actividades.
Expresamente, en materia de obras, sólo se ha regulado la materia de coordinación entre ambas materias, obra y actividad, así como las condiciones para iniciar la obra. En cuanto a control administrativo, inspecciones, infracciones y sanciones, se estará a la vigente normativa urbanística, dando más flexibilidad a las corporaciones locales.
En ambos casos, una vez ejecutadas las obras e instalaciones, para conseguir los niveles de seguridad, salubridad y medio ambiente, y cuando el establecimiento y la actividad cumplan todos los requisitos adecuados para desarrollar la actividad, será necesaria la declaración responsable de inicio y ejercicio de actividad e inscripción en el registro autonómico de actividades, que será una herramienta imprescindible para la inspección y el control.
IV
La nueva regulación que hace esta ley de la intervención administrativa en materia de obras y actividades es plenamente compatible con la Ley 12/2012, de 26 de diciembre, de medidas urgentes de liberalización del comercio y de determinados servicios, al tratarse de un régimen integrado de obras-actividades que, además, para estas actividades y por norma general, no necesitarán ningún tipo de autorización previa ni para ejecutar las obras ni para iniciar la actividad.
Las actividades permanentes se clasifican en función de parámetros de riesgo objetivos, y no por su nomenclatura, ya que el progreso vertiginoso, la innovación empresarial y la tendencia a introducir las actividades multidisciplinares han desvirtuado la clasificación clásica, dado que ésta implica unos parámetros de tipo estándar que en ciertos casos puntuales pueden decaer. La actividad comercial en sí misma no conlleva ningún riesgo inherente, a pesar de ello, conforme a una configuración atípica de una actividad puede existir un riesgo por el hecho de que se superen los umbrales que se fijan en el título I del anexo I de la presente ley, lo que justifica la necesidad de un control administrativo previo, incluso cuando se traten actividades de comercio minorista incluidas en el ámbito de aplicación del Real Decreto Ley 19/2012, de 25 de mayo, y por lo tanto quedan sujetas al régimen de autorización que se regula en el capítulo II del título IV.
Aunque las actividades se clasifican en mayores, menores, inocuas e infraestructuras comunes, conforme a los parámetros establecidos en el anexo I donde se tendrá en cuenta la globalidad de la actividad, en el caso de una modificación parcial necesitarán o no permiso de instalación y/o obra y se tramitarán según los parámetros de la parte modificada.
El trámite de instalación y obra necesitará permiso, por una parte, cuando las obras sean importantes (las obras no están sujetas a la Directiva de servicios de conformidad al considerando 9 de dicha directiva) y, por otra parte, cuando en la actividad concurran alguna de las siguientes razones imperiosas de interés general: orden público, seguridad pública, salud pública y protección del medio ambiente y del entorno urbano. Por ello, se han establecido unos parámetros umbrales. Estos parámetros se establecen conforme a las siguientes premisas: 1) El umbral de superficie indicado en las actividades de carácter industrial, ya que la normativa, dependiendo del riesgo intrínseco de la actividad y la configuración del establecimiento, establece unas limitaciones de los sectores de incendios, que en el caso de un siniestro permiten confinar el fuego limitando sus consecuencias y controlando el incendio. 2) El umbral de superficie en el resto de actividades, con la misma filosofía del anterior apartado, se ha elegido porque es el sector máximo permitido en la mayoría de casos. 3) Si una mayoría de ocupantes necesita ayuda para evacuarlos en caso de emergencia, las personas implicadas tienen comprometida su seguridad y dependen de otras personas e instalaciones específicas que les permitan el traslado a zona segura. 4) La aglomeración de personas con una densidad elevada provoca embotellamientos en las vías de evacuación e incrementa el riesgo, asimismo, cuando el aforo es mayor, más riesgo existe. 5) La virulencia de un incendio está relacionada con la carga térmica ponderada y su superficie. 6) Se ha tenido en cuenta el aislamiento que los edificios deberían tener, así como los límites de emisión de ruido que dependen del momento del día, los cuales si se superan de forma acumulativa pueden provocar lesiones a la ciudadanía. 7) Actividades sujetas a declaración de impacto ambiental. Y 8) Se ha dejado una puerta abierta que tendrá que ser defendida y valorada por el técnico o la técnica de la parte interesada sobre otras cuestiones que pueden ser técnicamente una razón imperiosa de interés general en las que es aconsejable la intervención administrativa.
La clasificación de las actividades es utilizada para determinar los seguros, las revisiones técnicas periódicas y la organización de las inspecciones.
La jurisprudencia y la técnica aconsejan no realizar instalaciones y obras de uso indeterminado, ya que la normativa técnica a aplicar siempre es para unas actividades determinadas. No obstante, en ciertos casos se construye sin saber quién será el destinatario final y sin saber qué actividad se instalará; por ello, se conserva el espíritu del artículo 23 de la Ley 16/2006 y se amplía su ámbito, tanto para las naves de una sola planta donde sólo se comparta la pared medianera, como en la creación de proyectos de infraestructuras comunes en algunos casos más complicados.
Antiguamente, las actividades estaban muy acotadas, definidas y simples, con un alto índice de estabilidad; la vida de la actividad con unas características concretas era estable y permanente en el tiempo. Hoy en día, las actividades son mucho más dinámicas y complejas, con una vida media de cinco a diez años, y, además, se modifican a menudo en un esfuerzo continuo de innovación y de adaptación al mercado. En este nuevo panorama se incluirá el aumento de las actividades multidisciplinares, ya sean de un titular o de diferentes titulares. Este hecho obliga a la administración a adecuar los procedimientos y a los técnicos a adaptar sus proyectos a esta realidad emergente, para conseguir que los procedimientos administrativos estén en consonancia con la flexibilidad del mercado y permitir que las inversiones se puedan planificar a más largo plazo.
Por todo ello, se crea la figura de infraestructuras comunes, que pretenden ser centros donde diferentes espacios o establecimientos puedan coexistir. Por tanto, se indicarán las actividades o los establecimientos donde se predetermine un abanico de usos compatibles con la infraestructura, de forma que realizando un esfuerzo de planificación pueda garantizarse la instalación de futuras actividades con los usos predeterminados, con la finalidad de evitar perjuicios a terceras personas en un futuro y reducir costes con el uso de instalaciones centralizadas.
Las edificaciones e instalaciones donde se desarrollan las actividades tienen una vida útil limitada y, además, las consideraciones de seguridad y de los materiales cambian con el paso del tiempo, de modo que una condición en el permiso de instalación para garantizar la seguridad, la salubridad y el medio ambiente puede dejar de ser válida por el simple paso del tiempo. Por esta razón imperiosa de interés general, se crean las revisiones técnicas de actividades permanentes que se subdividen en dos tipologías: las revisiones periódicas y las revisiones de actualización para actividades existentes.
Las actividades temporales que han pasado a denominarse itinerantes han sido también objeto de reforma y simplificación, se ha eliminado su anterior clasificación de actividades temporales convalidables y no convalidables, y ahora son mayores o menores.
La comprobación del uso urbanístico en actividades no permanentes e itinerantes una vez terminada la actividad en la que el suelo no haya sufrido obras o modificaciones en el terreno, ha sido causa de múltiples debates y discusiones. Sin embargo, el origen es distinto, la primera nace de la normativa de espectáculos públicos y actividades recreativas, y la segunda, además, de actividades clasificadas.
Las actividades itinerantes puede considerarse que tienen, a nivel administrativo, un carácter más reglado, y que existe un derecho preexistente a favor del titular tanto si se desarrolla en dominio público como si no. Para conservar este carácter reglado, no se integra la concesión de dominio público en la declaración responsable de inicio y ejercicio de la actividad, y, por lo tanto, será un proceso anterior o simultáneo a ésta. En cuanto al uso urbanístico, a causa de la temporalidad en la ubicación, el impacto y la no necesidad de obras o infraestructuras de carácter permanente, hace que se considere que no quede alterado su uso urbanístico.
La normativa técnica sobre seguridad de las actividades itinerantes es una materia vagamente regulada, puesto que están excluidas del ámbito de aplicación de la Directiva 2006/42/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 17 de mayo de 2006, relativa a las máquinas y otras similares. Estas actividades itinerantes, en una gran mayoría atracciones, son técnicamente complejas (puesto que pueden llevar: mecánica, neumática, hidráulica, electricidad, electrónica, etc.), además son máquinas que suelen llevar movimiento, en las que, cada año, suele haber incidentes y accidentes que afectan a un sector sensible, como es el de la infancia y la juventud.
Por ello se considera que existe una razón imperiosa de interés general, básicamente de seguridad pública que justifica la existencia del registro autonómico. El registro de estas actividades permitirá que la administración pueda revisar el proyecto antes de su puesta en marcha, sin perjuicio de su revisión una vez registrada.
En el caso de actividades no permanentes, como la misma palabra indica, existen unas cláusulas accesorias que limitan el derecho que supone la pérdida del carácter absolutamente reglado del otorgamiento en favor de su naturaleza «negocial», y por lo tanto tienen un carácter discrecional, no arbitrario, las cuales se otorgarán considerando un interés público con criterios económicos y sociales, y se entenderá que son de carácter puntual, y sólo por el tiempo imprescindible necesario al interés público.
Estos tipos de actividades son muy diferentes y, por lo tanto, es muy difícil realizar una clasificación simple y con unos requisitos concretos, por todo ello, se han integrado todos los casos que existían anteriormente con una casuística muy larga y engorrosa y se ha sustituido por una clasificación con dos tipologías más abiertas, ya que en todo caso la finalidad era análoga.
En las actividades no permanentes mayores, a causa de su corta temporalidad y el gran impacto tanto a escala técnica como económica y social, se ha optado por un régimen de autorizaciones teniendo en cuenta las razones imperiosas de interés general de orden público, seguridad pública, salud pública, protección del medio ambiente y del entorno urbano, entre otros, y con silencio negativo, ya que si no se lleva a cabo un control previo o al instante es imposible realizar un control a posteriori. No obstante, en las actividades no permanentes menores, como el impacto es muy inferior, se ha optado por un silencio positivo, aunque se trate de una autorización de carácter discrecional, para forzar que la administración se pronuncie y cree criterios transparentes.
V
La ley ha realizado una transferencia de responsabilidad hacia los titulares y sus técnicos, y ha trasladado el control administrativo hacia la vigilancia e inspección de las actividades durante su inicio y funcionamiento, lo que implicará una nueva dinámica donde la inspección será el fundamento básico sobre el cual girarán las garantías legales y la seguridad jurídica. Todo ello repercutirá, a la larga, en la estructura orgánica de las administraciones, que adaptarán las funciones y las tareas de sus empleados públicos para cumplir con el nuevo reto.
Como se ha facilitado el inicio y el ejercicio depositando la confianza en el titular y sus técnicos, se ha reforzado el capítulo de infracciones y sanciones, y se ha dotado de más autoridad a la administración para controlar la actividad y, si cabe, facilitar su paralización.
Este principio no excluye la necesidad de la inspección municipal a posteriori, que se realizará obligatoriamente en muchos casos a consecuencia de la aplicación de la Directiva europea de servicios. Tanto es así, que la ley prevé la posibilidad de realizar campañas de inspección específicas por parte de la comunidad autónoma de las Illes Balears, y a los consejos insulares les encomienda dar apoyo a los ayuntamientos que lo necesiten. La simplificación administrativa previa en la tramitación de las licencias de obras y de actividades nos lleva, necesariamente, a la inspección in situ de la actividad. Las obligaciones que han alcanzar los interesados derivan de esta obligación impuesta a los ayuntamientos de comprobar, una vez iniciada la actividad, su legalidad y adecuación a los proyectos presentados.
Para la mejora de la eficacia de la inspección y del procedimiento de infracción y sanción, la ley prevé: a) La obligación de la administración de promover la inspección para detectar actividades clandestinas, ya que hoy en día el método de control de la administración resulta perverso, tiene más probabilidades de que sea inspeccionado un titular que haya tramitado un expediente que un titular de una actividad totalmente clandestina. b) La creación de un plan de inspección, que será una herramienta que permita conseguir más calidad y rigor técnico, para que se garantice una actuación inspectora más uniforme, concreta, transparente y objetiva, de manera que se hagan más inspecciones y menos profundas. c) El análisis de las causas que provoquen más irregularidades. d) La realización por parte de la Administración de la comunidad autónoma de las Illes Balears de inspecciones por campañas de estas causas, con la remisión de las actas a la autoridad competente para provocar la dinamización de la labor inspectora municipal. e) La obligación de realizar inspecciones a nuevas actividades. f) La reducción de la cuantía de las sanciones, ya que las actuales, en la práctica, han cohibido la inspección a causa de sus consecuencias.
Diferentes leyes han exonerado, por separado, de la obtención de la licencia de apertura y funcionamiento de forma heterogénea y confusa. En esta ley se ratifica esta exoneración para dar más seguridad jurídica, sin embargo, se crea un régimen especial común que permita estudiar la problemática real y que facilite la actividad inspectora.
VI
Entre otras singularidades de la ley, se prevé, a través de resolución del consejero competente en la materia, la publicación de modelos oficiales de documentos para la administración y los promotores, que permitirá, entre otras cosas, la mejora de su interpretación y aplicación, unificar criterios de funcionamiento de las administraciones y dar un paso más hacia la administración electrónica.
Con la perspectiva que dan los años, por una parte, y las obligaciones impuestas por la Directiva 2006/123/CEE, de 12 de diciembre, por otra, la regulación de las actividades se ha simplificado de manera muy considerable en diferentes direcciones: otorgando a los ayuntamientos casi todas las competencias, integrando procedimientos, coordinando las actuaciones de la administración, evitando la dispersión de trámites hacia otras administraciones, reduciendo la casuística y, consecuentemente, eliminando y reduciendo procedimientos.
La tramitación municipal para ejercer una actividad, sin eludir los objetivos fundamentales, que son la seguridad, la salubridad y el medio ambiente que repercuten en la calidad de vida, no puede convertirse en una carrera insalvable de obstáculos que durante años ha dificultado el desarrollo económico normal a causa principalmente de la disparidad de trámites de diferentes administraciones que son necesarios para ejercer la actividad. En todo caso, una norma que simplifica trámites y evita gastos e inconvenientes a los ciudadanos será siempre bienvenida. Lo importante, sin embargo, es que también las mismas administraciones actúen en consonancia, eliminen o simplifiquen la burocracia interna para que esta norma sea realmente efectiva.
Se derogan la Ley 16/2006, parte de la Ley 12/2010, parte del Decreto Ley 7/2012 y la Ley 13/2012, para formar un único cuerpo legislativo compacto y único, tal y como aconseja la práctica jurídica.
Como resumen final de esta exposición, la ley aspira a llegar a un equilibrio entre la libertad de establecimiento y la garantía que alcanza el objeto de la ley, dar una seguridad jurídica y económica al titular, en la que la tramitación genere normalmente las pruebas administrativas, para que en caso de conflicto entre titular, técnico, administración o ciudadanos, todos puedan ir ante los tribunales con las suficientes garantías. También se pretende llegar a un buen equilibrio sobre las responsabilidades de las partes, donde cada actor sea consecuente de sus actos, y en relación a las administraciones, salvaguardando su autonomía, se garantice la coordinación adecuada que provoque una sinergia a favor de la sociedad, por todo ello, se favorecen en esta ley los mecanismos para pasar de una administración pasiva e intervencionista a una administración activa y de servicios hacia los ciudadanos que cree un valor añadido a la sociedad y mejore su calidad de vida.
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