TEXTO CONSOLIDADO
EL PRESIDENTE DE LA COMUNIDAD DE MADRID
Hago saber que la Asamblea de Madrid ha aprobado la presente Ley, que yo, en nombre del Rey, promulgo.
PREÁMBULO
La Constitución española organiza territorialmente el Estado en Municipios, Provincias y Comunidades Autónomas, que «gozan de autonomía para la gestión de sus respectivos intereses» –artículo 137–. Tanto los Municipios como las Provincias, que disponen de personalidad jurídica plena, conforman la «Administración Local» del Capítulo II del Título VIII de la Constitución.
Desde la teoría general del Estado Constitucional, la autonomía municipal es consecuencia tanto del principio constitucional de división y fragmentación del poder, como del propio principio democrático, que exige que todo el poder político haya sido elegido por el pueblo y pueda desarrollar un núcleo de competencias, así como de un principio de eficacia y de descentralización administrativa. Así, las entidades locales desarrollan una función referible al Estado de Derecho, en cuanto contribuyen a la división del poder; una función política de reforzamiento de la democracia y de la participación social de los ciudadanos; una función de realización del Estado social en la atención a las necesidades más básicas de los ciudadanos; y una función relativa a la estructuración territorial del Estado, que facilita la homogeneización del territorio y limita la centralización autonómica. El reconocimiento de la autonomía local dentro del Título VIII de la Constitución que regula la organización territorial de nuestro país refuerza la idea de que uno de los fundamentos últimos de su definición constitucional es ser un elemento estructural y de división territorial del Estado.
A diferencia de las Comunidades Autónomas, la Constitución no ha establecido unas competencias concretas de los Entes locales sino que se ha limitado a reconocerles autonomía para la gestión de sus respectivos intereses. Así, además del artículo 137 de la Constitución Española, que reconoce la autonomía de Municipios, Provincias y Comunidades Autónomas, el artículo 40 establece que la Constitución garantiza la autonomía de los Municipios. Los rasgos constitucionales que acompañan a los Entes Locales son los formales –personalidad jurídica, modo de elección, órganos de gobierno– y no los materiales –competencias–. No se ha establecido así ninguna reserva constitucional de Municipio o de Provincia, es decir, no existen preceptos constitucionales que especifiquen competencias concretas y exclusivas de las entidades locales que no pueden ser suprimidas por el legislador. Esto no significa que no existan, sino que al no deducirse de la lectura del texto constitucional –y de los Estatutos como es el caso de las competencias exclusivas de las Comunidades Autónomas– tienen que ser objeto de una interpretación constitucional indudablemente más compleja. En una primera aproximación, se puede afirmar que el concepto constitucional de autonomía local contiene dos elementos: Por una parte, un conjunto de competencias que la Constitución reserva a las entidades locales; por otra, la autonomía en el ejercicio de esas competencias.
En relación al primer aspecto, la existencia de un conjunto de materias que son competencia de las Entidades Locales se deduce, por una parte, del reconocimiento constitucional de su autonomía, que lleva implícito un núcleo competencial para cuya gestión la Entidad Local es autónoma. No hay una auténtica descentra lización territorial si las entidades locales no disponen de un margen competencial. El Tribunal Constitucional en una de sus primeras Sentencias –la 32/1981, de 28 de julio– ha afirmado que la autonomía municipal implica la necesaria participación de los Entes locales en el gobierno y administración de cuantos asuntos les atañen. Pero además, la reserva competencial de las Entidades Locales es consecuencia de la legitimidad democrática de éstas y, por tanto, de su autonomía política. La autonomía política de las Entidades Locales exige disponer de un núcleo competencial propio donde materializar la dirección política.
La esencia de la garantía institucional de la autonomía local no es tanto la competencia sino la gestión bajo la propia responsabilidad. El artículo 3.1 de la Carta Europea de Autonomía Local entiende por autonomía local «el derecho y la capacidad efectiva de las Entidades Locales de ordenar y gestionar una parte importante de los asuntos públicos, en el marco de la Ley, bajo su propia responsabilidad y en beneficio de sus habitantes». Ya tempranamente explicó el Tribunal Constitucional en la misma Sentencia, que la idea de autonomía no admite una relación de dirección y es incompatible con los controles de oportunidad por parte de las otras Administraciones. No obstante, la autonomía es compatible con los controles de legalidad, ya que aquí no se limita la oportunidad política sino que se analiza si la actividad jurídica está sometida plenamente a la Ley y al Derecho –si respeta los derechos en presencia– o si la actividad política se ha salido del marco jurídico.
El Tribunal Constitucional ha señalado que «la autonomía local es un concepto jurídico de contenido legal, que permite, por tanto, configuraciones legales diversas» –STC 170/1989–. El desarrollo de la autonomía local está, por consiguiente, en manos del legislador del Estado y autonómico, según la distribución constitucional y estatutaria de competencias. Le corresponde a las Comunidades Autónomas la alteración de los términos municipales y las funciones que correspondan a la Administración del Estado sobre las Corporaciones Locales y cuya transferencia autorice la legislación sobre régimen local –artículo 148.1.2.º–. Así, el artículo 2.1 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, de Bases del Régimen Local, señala que «para la efectividad de la autonomía garantizada constitucionalmente a las Entidades Locales, la legislación del Estado y de las Comunidades Autónomas, reguladora de los distintos sectores de la acción pública, según la distribución constitucional de competencias, deberán asegurar a los Municipios, las Provincias y las Islas su derecho a intervenir en cuantos asuntos afecten directamente al círculo de sus intereses, atribuyéndoles las competencias que procedan en atención a las características de la actividad pública de que se trate y a la capacidad de gestión de la Entidad Local, de conformidad con los principios de descentralización y de máxima proximidad de la gestión administrativa a los ciudadanos».
El notable avance producido en la configuración del Estado de las Autonomías, sin embargo, no ha tenido un reflejo equivalente en el siguiente escalón territorial. La Administración Local, si bien se transformó profundamente a partir de su democratización, ha visto prácticamente inalterada la configuración legal de su ámbito competencial. El proceso descentralizador debe traspasar ahora el nivel autonómico.
Para los Entes Locales, fue la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local la que estableció el núcleo competencial necesario garantizando así la autonomía constitucionalmente reconocida y se remitió al legislador sectorial competente para que éste concretase sus competencias en los distintos sectores de la acción pública. De esta manera el modelo se concibió desde su origen con una notable capacidad de evolución y de adaptación que permite ahora su mejor desarrollo para dar una respuesta adecuada a las nuevas realidades y necesidades.
Son distintas las razones por las que se plantea a partir del año 1992 la necesidad de desarrollar la autonomía de las Entidades Locales. Si los Ayuntamientos y las Diputaciones Provinciales fueron postergadas en la descentralización política que se produce en nuestro país desde la Constitución, esta situación cambia parcialmente a partir de la consolidación del Estado autonómico. Algunos años antes, en 1988, España se adhirió a la Carta Europea de la Autonomía Local, aprobada por la Conferencia Permanente de Poderes Locales y Regionales del Consejo de Europa y ratificada por el Comité de Ministros de los veintiún Estados miembros el 15 de octubre de 1985 en Estrasburgo. En el Preámbulo de esa Carta se afirma que «la defensa y el fortalecimiento de la autonomía local representan una contribución especial en la construcción de una Europa basada en los principios de democracia y descentralización del poder». La autonomía local es definida como «el derecho y la capacidad efectiva de las Entidades Locales de ordenar y gestionar una parte importante de los asuntos públicos, en el marco de la Ley, bajo su propia responsabilidad y en beneficio de sus habitantes». –artículo 3.1–. Esta Carta señala que el «ejercicio de las responsabilidades públicas debe, de modo general, incumbir preferentemente a las autoridades más cercanas a los ciudadanos» –artículo 4.3–. Este principio de subsidiariedad, que asumía el artículo 2.1 de la Ley de Bases de Régimen Local se recoge también en el artículo 5 del Tratado de la Unión Europea. De hecho, la única reforma constitucional española, precisamente por exigencia de la ratificación del Tratado de Maastricht, fue efectuada para conceder el derecho de sufragio pasivo a los ciudadanos comunitarios en las elecciones municipales.
Una de las dificultades del desarrollo de las Entidades Locales residía en que las medidas a adoptar para fortalecerlas no recaían sobre un solo ámbito competencial, sino que lo hacían tanto en el del Estado como en el de las Comunidades Autónomas, lo que obligaba a aunar varias voluntades. Por tanto, era premisa inexcusable un Pacto Local que respetase la distribución de competencias Estado-Comunidades Autónomas que se recoge en la Constitución, en los distintos Estatutos de Autonomía y en el resto de normas que integran el bloque de la constitucionalidad. En general, la mayoría de las competencias que reivindican los Entes Locales son de tipo ejecutivo y se encuentran atribuidas a las Comunidades Autónomas, lo que obliga a aprobar Leyes autonómicas, consecuencia de Pactos Locales en ese ámbito. Lo que le ha correspondido al legislador estatal es el fortalecimiento de las instituciones locales, que se lleva a cabo a través de la aprobación de la Ley 11/1999, y de Leyes Orgánicas 7/1999 y 8/1999, todas ellas de 21 de abril, que modificaban respectivamente la Ley de Bases de Régimen Local, la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional y la Ley Orgánica de Régimen Electoral General. Con estas Leyes se pretende consolidar las instituciones de gobierno y de representación de la Administración Local, como paso previo a una ampliación de su marco competencial.
El Estatuto de Autonomía de la Comunidad de Madrid ya prevé, en su artículo 38, que «la Administración de la Comunidad de Madrid desarrollará su actuación a través de los órganos, organismos y entidades dependientes del Gobierno que se establezcan pudiendo delegar dichas funciones en los Municipios y demás Entidades Locales reconocidas en este Estatuto si así lo autoriza una Ley de la Asamblea, que fijará las oportunas formas de control y coordinación.
El Pacto Local supone un compromiso político con la descentralización de la gestión y de competencias de la Comunidad hacia las Corporaciones Locales, entidades que se encuentran en una situación de mayor proximidad con los intereses de los ciudadanos. Se trata de posibilitar que los Municipios adquieran mayores competencias de gestión, evitando duplicidades de administraciones en un mismo territorio. Debe de ser entendido en la transferencia de las funciones ejecutivas compatibilizada en otras ocasiones con la reserva de titularidad y de los medios de control a favor de la Comunidad de Madrid.
El Pacto Local vertebra su contenido en el principio de subsidiariedad, que implica que la administración más cercana al ciudadano sea la que debe asumir la prestación de los servicios cuando dicha prestación sea más eficaz e implique un ahorro en el gasto público. El Pacto Local implica una mayor simplificación de la organización administrativa, en aras de alcanzar una administración mejor dimensionada, más eficaz y económica.
La presente Ley tiene por objeto convertirse en el instrumento que permita llevar a cabo el Pacto Local de la Comunidad de Madrid, a través de las sucesivas Leyes de transferencia y de delegación, y mediante Convenios de encomienda de gestión. Atiende a la complejidad y diversidad de los Municipios de la Comunidad de Madrid y establece las reglas con las que los Municipios puedan acceder a sus mejores techos competenciales considerando la estructura orgánica y competencial de la Comunidad de Madrid.
La Ley se compone de 18 artículos, dos Disposiciones Adicionales, una Derogatoria y una Final.
El primer Capítulo trata de las disposiciones generales; expone el objeto de esta Ley, cual es establecer que mediante Ley la Asamblea pueda transferir o delegar a las Entidades Locales competencias de titularidad de la Comunidad Autónoma. Establece que las competencias transferidas o delegadas deberán estar referidas sustancialmente a su prestación o ejercicio, reservándose la Comunidad las competencias de ordenación y coordinación general. Se hace también una relación genérica de materias susceptibles de transferencia o delegación. Se incluye la posibilidad de que las Mancomunidades de Municipios puedan ser destinatarias de las competencias transferidas o delegadas. Se prevé asimismo la posibilidad de que la Comunidad de Madrid firme convenios de encomienda de gestión de actividades materiales a las Entidades Locales.
El Capítulo II establece cómo se realizará la transferencia de competencias a las Entidades Locales, que, en todo caso, será mediante Ley de la Asamblea de Madrid. Corresponde a los Decretos de traspasos la fijación de los medios económicos, personales y reales necesarios para la transferencia de competencias. Se prevé la posibilidad de revocación de la transferencia.
El Capítulo III regula la delegación de competencias en los Municipios o Mancomunidades de la Comunidad de Madrid, que se hará con autorización previa a través de Ley de la Asamblea de Madrid, que fijará las formas de control y coordinación. Igualmente, se prevé la posibilidad de revocación.
El Capítulo IV establece el procedimiento para la definición de las transferencias o delegación de competencias. En él se establece la participación de las Entidades Locales a través de la Comisión Mixta de Coordinación de Competencias. Esta Comisión va a ser la impulsora del Pacto Local y creará las Comisiones Sectoriales que serán las encargadas de concretar el traspaso de competencias mediante alguna de las fórmulas establecidas: Transferencia, delegación, encomienda. Su trabajo se centrará en la valoración de los medios financieros, materiales y, en su caso, personales.
El Pacto Local no es un problema puntual en el tiempo que pueda resolverse en una Ley en sus aspectos más concretos, sino que es un proceso dinámico que ocurrirá a lo largo de varios años y que en algunos casos no tiene por qué agotarse, por lo que esta Ley es fundamental por cuanto va a ser el instrumento y el soporte que garantice su correcta aplicación.
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