jueves, 30 de enero de 2014

Ley 11/2013, de 26 de diciembre, de presupuestos generales de la Comunidad Autónoma de Galicia para el año 2014

 
 

TEXTO

 
EXPOSICIÓN DE MOTIVOS
 
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La economía gallega está supeditada a la complicada situación que está experimentando la economía española y el conjunto de los países periféricos europeos. En este contexto, durante los últimos años, asistimos al desbordamiento de las tensiones en los mercados financieros, que han desembocado en una crisis de deuda soberana y obligado al diseño de un proceso de consolidación fiscal a nivel europeo. Este proceso estuvo salpicado de imprecisiones y carencia de rapidez en cuanto a la adopción de adecuadas estrategias de respuesta. El resultado se plasmó en una intensificación de las restricciones de crédito que originaron el estancamiento de la actividad y el consiguiente deterioro del ciclo económico, circunstancias que han determinado para la zona euro que la solución a la crisis pivote, principalmente, en la consecución de la estabilidad financiera.
Este contexto ha influido en el ámbito nacional provocando una sustancial contracción del gasto privado y público, originando un alto nivel de déficit y un elevado nivel de endeudamiento público que, sumado al abultado endeudamiento privado, acentuaron una situación recesiva con destrucción de empleo. En este ámbito, el año 2012 marcó un giro radical con la aprobación de la Ley orgánica de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera, instrumento esencial para lograr la disciplina presupuestaria en todos los niveles administrativos. Además, durante el año 2012 se adoptaron tanto medidas fiscales coadyuvantes para la consolidación fiscal como reformas estructurales de los mercados de factores y de productos, entre las cuales destacan la reforma financiera y la laboral. La adopción de este conjunto de medidas y reformas es probable que provoquen algunos efectos en el último trimestre de 2013 y establezcan los pilares para cambiar el signo de la actividad económica en los siguientes ejercicios.
Los ingresos del Estado en los que participan las comunidades autónomas ofrecieron una pobre evolución desde el origen de la crisis, lo que limitó de una manera sustancial su capacidad para afrontar sus necesidades de gasto. Es más, durante los últimos años, se han visto obligadas a soportar los perniciosos efectos de las abultadas previsiones de ingreso plasmadas en los presupuestos aprobados en 2008 y 2009.
El importe de las liquidaciones negativas correspondientes a dichos años lastró aún más la aplicación del nuevo sistema de financiación autonómica. Este no ha corregido los problemas básicos que se planteaban desde las comunidades para la cobertura de sus necesidades de gasto y tampoco ha satisfecho las expectativas de las comunidades que promovieron su revisión sobre la base de atribuir mayor peso a las cifras del volumen de población y a los niveles de renta, perjudicando su resultado notoriamente a aquellas otras que, como Galicia, presentan importantes matices y diferencias en la composición de su población y que cuentan con elementos diferenciales que incrementan el coste de la prestación de los servicios.
La Comunidad Autónoma de Galicia viene desarrollando desde 2009 un esfuerzo continuado para, en primer lugar, contener el gasto y, a continuación, como consecuencia de la disminución de los recursos durante los ejercicios siguientes, realizar un amplio esfuerzo para que la reducción del gasto se concentre en el de carácter improductivo. Frente a la caída de los ingresos que provienen del sistema de financiación, se ha aplicado una política económica basada en la austeridad y consecución de la estabilidad presupuestaria con el objetivo de preservar la prestación de los servicios públicos fundamentales y liberar rentas y recursos para su aplicación en la economía productiva. Se ha buscado fortalecer la confianza en la solvencia del sector público gallego, reforzando su compromiso con España y la Unión Europea en materia de estabilidad presupuestaria.
En el año 2014, la Comunidad continúa en esta línea y también se marca como objetivo el cumplimiento estricto de estabilidad presupuestaria referido al trienio 2014-2016, fijado, para el conjunto de comunidades, por el Consejo de Ministros de 28 de junio de 2013 y establecido para 2014 en una necesidad de financiación del 1% del producto interior bruto en términos de contabilidad nacional. El cumplimiento de este objetivo determina una adaptación del gasto, priorizando el dirigido a la prestación de los servicios sociales básicos: sanidad, educación y protección y asistencia social.
La priorización de estas políticas públicas se complementa con una actividad inversora redimensionada, alineada con la estrategia Europa 2020, y acorde con las principales necesidades de los ciudadanos y la presencia de políticas de apoyo a los emprendedores y empresas que inciden en la promoción de los sectores considerados estratégicos y persiguen mejorar los mecanismos de financiación empresarial, el proceso de internacionalización de nuestras empresas y servir como instrumento para la creación de empleo, de forma que se asientan los pilares de un nuevo modelo de crecimiento solidario.
Galicia se anticipó al resto de las autonomías en el establecimiento de un marco de disciplina fiscal que permitiera alcanzar el objetivo de estabilidad y en 2011 aprobó la Ley 2/2011, de 16 de junio, de disciplina y sostenibilidad presupuestaria, en virtud de la cual se consolidó legalmente la fijación a priori del límite de gasto no financiero como medida de garantía del cumplimiento del objetivo de estabilidad y de la regla de gasto dentro del proceso de elaboración presupuestaria. Al amparo del apartado Uno del artículo 12 de la Ley 2/2011, de 16 de junio, de disciplina presupuestaria y sostenibilidad financiera, una vez determinado el objetivo de estabilidad presupuestaria de la Comunidad Autónoma, el Consello de la Xunta de Galicia acordó el límite de gasto no financiero de los presupuestos generales de la Comunidad Autónoma para el ejercicio 2014 en 8.456 millones de euros.
 
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De acuerdo con la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, en el contenido de la Ley de presupuestos se distinguen dos tipos de preceptos: en primer lugar, los que responden al contenido mínimo, necesario e indisponible de la misma, el cual está constituido por la determinación de la previsión de ingresos y la autorización de gastos, y, en segundo lugar, los que conforman lo que se ha denominado como el «contenido eventual», en la medida en que se trata de materias que guardan relación directa con las previsiones de ingresos, las habilitaciones de gastos o los criterios de política económica general, que sean complemento para una más fácil interpretación y más eficaz ejecución de los presupuestos y de la política económica del Gobierno. Asimismo, el Alto Tribunal señala que, si bien la Ley de presupuestos puede calificarse como una norma esencialmente temporal, nada impide que accidentalmente puedan formar parte de la ley preceptos de carácter plurianual o indefinido.
La parte dispositiva de la ley se estructura en seis títulos, veintitrés disposiciones adicionales, cuatro disposiciones transitorias, una disposición derogatoria y cinco disposiciones finales.
El título I, relativo a la aprobación de los presupuestos y al régimen de las modificaciones de crédito, comienza por delimitar el ámbito de los presupuestos, incorporando la tipología de entidades públicas instrumentales del sector público autonómico contempladas en la Ley 16/2010, de 17 de diciembre, de organización y funcionamiento de la Administración general y del sector público autonómico de Galicia. Este título recoge la parte esencial del presupuesto, incluyendo, en su capítulo I, los ingresos y gastos que componen los presupuestos de la Comunidad Autónoma, integrados por los de la Administración general, los de los órganos estatutarios, los de los organismos autónomos, los correspondientes a las entidades públicas instrumentales de asesoramiento y consulta que a efectos presupuestarios tienen la consideración de organismos autónomos, los de las agencias públicas autonómicas, los de las entidades públicas empresariales, los de los consorcios autonómicos, los de las sociedades mercantiles y los de las fundaciones.
Dentro de este capítulo I se desglosan los beneficios fiscales que afectan a los tributos cedidos total o parcialmente por el Estado y se señala el importe de las subvenciones reguladoras consideradas en la normativa de tasas, precios y exacciones reguladoras de la Comunidad Autónoma de Galicia. Finalmente, dentro de los artículos específicamente destinados a los presupuestos de las entidades instrumentales, se autorizan las dotaciones de las subvenciones de explotación y capital a las entidades públicas empresariales y sociedades mercantiles.
En el capítulo II del presente título se regulan los principios que rigen las modificaciones presupuestarias, expresando las reglas de vinculación que afectan a los créditos presupuestarios, la determinación de los que tienen naturaleza de créditos ampliables y las limitaciones aplicables a las transferencias de créditos.
El título II, relativo a los gastos de personal, se divide en cuatro capítulos. El capítulo I, dedicado a los gastos del personal al servicio del sector público, contempla que para el año 2014 no se procederá a la incorporación de personal en el sector público, salvo el que pueda proceder de la oferta de empleo público de ejercicios anteriores, excepto en los sectores determinados por la legislación básica estatal, en los cuales la tasa de reposición será del 10%. La limitación alcanza a las plazas incursas en los procesos de consolidación de empleo previstos en la disposición transitoria cuarta del Estatuto básico del empleado público. En el resto del capítulo se mantienen las normas vigentes en 2013, en lo relativo a contratación de personal laboral temporal y de funcionario interino y personal vinculado a las encomiendas de gestión.
Asimismo, durante 2014, proseguirá suspendida la aplicación de los pactos o acuerdos que contuviesen incrementos retributivos para ese ejercicio.
El capítulo II, dedicado a los regímenes retributivos, regula las retribuciones de los altos cargos y otro personal directivo, de las personas titulares de las delegaciones de la Xunta de Galicia en el exterior, de los consejos de administración, del personal funcionario, el personal laboral, el personal al servicio de las instituciones sanitarias y el personal de los cuerpos de funcionarios al servicio de la Administración de justicia, que no experimentan incremento alguno con respecto a las vigentes a 31 de diciembre de 2013.
El capítulo III, dedicado a otras disposiciones en materia de régimen de personal activo, contempla que para el año 2014 las relaciones de puestos de trabajo deberán modificarse para ajustarlas a las previsiones presupuestarias que se deduzcan del anexo de personal sin que se puedan proveer aquellos puestos para los cuales no estuviera prevista dotación. El resto del capítulo regula los requisitos para la determinación o modificación de retribuciones del personal laboral y no funcionario, el personal de alta dirección de las entidades instrumentales del sector público de la Comunidad Autónoma y el nombramiento de profesorado interino a tiempo parcial en centros docentes no universitarios, los profesores de cuerpos docentes y el personal eventual y de gabinete, que se mantienen de manera similar al año 2013.
El capítulo IV, dedicado a las universidades, contempla el límite máximo de los costes de personal de las tres universidades gallegas, las retribuciones adicionales del personal a su servicio y la autorización de convocatorias para la provisión temporal de puestos de personal docente e investigador en casos excepcionales.
En el título III, relativo a las operaciones de endeudamiento y garantía, se establece para 2014 la posición neta deudora de la Comunidad Autónoma, la cual se incrementará en una cuantía máxima equivalente al 1% del producto interior bruto regional, acomodándose a los límites establecidos por el Consejo de Política Fiscal y Financiera para este ejercicio.
En cuanto al apoyo financiero a los proyectos empresariales, se mantiene para 2014 la cuantía máxima de los avales que puede conceder el Instituto Gallego de Promoción Económica, con un importe de 500 millones de euros.
En el título IV, dedicado a la gestión presupuestaria, se mantienen los preceptos relativos a la intervención limitada, modificaciones de contratos de transporte escolar, fiscalización de las operaciones de endeudamiento de la Comunidad Autónoma, fiscalización de los nombramientos o contratos de sustitución del personal, identificación de los proyectos de inversión, autorización del Consello de la Xunta para la tramitación de determinados expedientes de gasto, revisión de precios contenidos en conciertos o convenios, regulación de las transferencias de financiación, subvenciones nominativas, pago mensual de ayudas y subvenciones que se conceden a personas físicas para financiar estudios de investigación, informe preceptivo y vinculante de la Consejería de Hacienda, que, sin perjuicio del análisis de riesgo que realice el gestor, determina los efectos sobre el cumplimiento del objetivo de estabilidad presupuestaria en los préstamos concedidos con cargo a los presupuestos generales de la Comunidad Autónoma, y acreditación del cumplimiento de obligaciones con la Administración de la Comunidad Autónoma, la Administración del Estado y la Seguridad Social.
El título V, dedicado a las corporaciones locales, se estructura en dos capítulos. El primero, dedicado a la financiación y cooperación con estas entidades, desglosa las transferencias que corresponden como consecuencia de convenios y subvenciones, así como la participación de los municipios en los tributos de la Comunidad Autónoma a través del Fondo de Cooperación Local.
Con relación a este fondo, la ley fija un porcentaje homogeneizado de participación, que corresponde en su totalidad al fondo base. Se establece el sistema de distribución entre la Federación Gallega de Municipios y Provincias y los ayuntamientos para el fondo base, de forma que estos recibirán según el coeficiente de distribución que les ha correspondido en el año 2013.
El capítulo II del presente título regula el procedimiento de compensación y retención de deudas de los municipios contra los créditos que les corresponden por su participación en el Fondo de Cooperación Local de manera similar al año 2013.
El título VI, relativo a las normas tributarias, se estructura en dos capítulos. El primero, dedicado a los tributos propios, modifica y actualiza las cuotas tributarias correspondientes a las tasas vigentes, además de incorporar un artículo en el cual se modifica la Ley 9/2010, de 4 de noviembre, de aguas de Galicia, en lo referente a la cuantificación del canon del agua y el coeficiente de vertidos.
También se incorpora en este capítulo una modificación de la ley que regula el canon eólico que pretende alcanzar una mayor protección del medio ambiente al aumentar el beneficio fiscal implícito a la repotenciación de los parques eólicos, logrando así una disminución de las servidumbres y cargas para el medio natural, el paisaje y el hábitat en que se ubican estos al implicar una reducción en el número de aerogeneradores existentes.
Por último, se incluye un artículo para establecer los criterios de afectación del impuesto sobre el daño ambiental y el canon eólico.
En el capítulo referente a los tributos cedidos, sin perder de vista el objetivo principal de los tributos como fuente de ingresos públicos, las modificaciones que se contienen se articulan en torno a tres ejes fundamentales.
El primero de ellos responde a la necesidad de que las personas con rentas más bajas puedan ver incrementada su renta disponible, incidiendo en la progresividad del sistema, a través de la aminoración del tipo de gravamen correspondiente al primer tramo de la escala autonómica del impuesto sobre la renta de las personas físicas, logrando una mayor renta disponible para las familias y contribuyentes cuya base liquidable general no supere los 17.707,20 euros.
En esta misma línea, y en el marco del Plan para la dinamización demográfica de Galicia 2013-2016. Horizonte 2020, se amplía el importe de la deducción por nacimiento o adopción de hijos de 300 a 360 euros en caso de que la base imponible total menos los mínimos personal y familiar a efectos del impuesto sobre la renta de las personas físicas fuera menor o igual a 22.000 euros. Esta cuantía se incrementa en un 20% para los contribuyentes residentes en municipios de menos de 5.000 habitantes y en los resultantes de procedimientos de fusión o incorporación.
Por otra parte, se duplica el límite de la deducción por cuidado de hijos menores, el cual pasa de 200 euros a 400 euros.
Finalmente, se introduce un avance técnico en la deducción por alquiler de vivienda habitual que facilita la presentación de la autoliquidación de este impuesto.
El segundo eje persigue emplear los mecanismos tributarios a disposición de la Comunidad Autónoma de Galicia para fomentar el inicio de nuevas actividades económicas que reactiven la economía gallega para generar oportunidades y empleo, combinando este objetivo con el apoyo a las energías renovables, para conseguir una reducción de las emisiones de gases de efecto invernadero en la comunidad autónoma y reducir la dependencia de las importaciones energéticas, fundamentalmente procedentes de combustibles fósiles.
A estos efectos, se introduce una deducción del 92,5% en la cuota del impuesto de transmisiones patrimoniales y actos jurídicos documentados cuando se realice el hecho imponible a que se refiere el artículo 13 del Texto refundido de la Ley del impuesto sobre transmisiones patrimoniales y actos jurídicos documentados, aprobado por Real decreto legislativo 1/1993, de 24 de septiembre, y la concesión o autorización se refiera a energías renovables.
Asimismo, dentro de este eje de actuación, ha de situarse la modificación que se produce en el ámbito del impuesto sobre sucesiones y donaciones de la reducción del 99% que se aplica en la base imponible de la modalidad de donaciones en los casos de transmisión de participaciones inter vivos de una empresa individual o un negocio profesional o de participaciones en entidades, permitiendo la coexistencia en el ejercicio de labores de dirección por parte del donante y del donatario durante un plazo máximo de un año desde que se produjera la transmisión. Al facilitarse esta coexistencia en el desempeño de funciones directivas por parte del transmitente o adquirente, se trata de favorecer la transmisión intergeneracional de las empresas de carácter familiar y su mantenimiento en el futuro, ya que soportan una parte importante del producto interior bruto y del empleo regional.
Con el tercer eje se persigue equiparar el tipo autonómico del impuesto sobre hidrocarburos con el establecido en la práctica totalidad de las comunidades autónomas, pero manteniendo la no tributación por el gasóleo de uso especial y permitiendo la devolución de parte del impuesto en caso del gasóleo de uso profesional, de modo que la tributación efectiva del sector del transporte de viajeros y mercancías no se vea incrementada. Por otra parte, el efecto recaudatorio derivado de esta equiparación de tipos permitirá blindar el gasto social y contribuir a la financiación de la sanidad.
Finalmente, en materia de juego, se establece el devengo trimestral para la tasa fiscal que graba las máquinas, así como la modificación de la fórmula para el cálculo de la cuota de las denominadas «máquinas o aparatos multipuesto», y en relación con el juego del bingo se simplifica la normativa reguladora de fiscalidad del mismo, unificándose su tributación en una sola figura tributaria e introduciéndose una nueva forma de determinación de la base imponible, basada en el win, o sea, por diferencia entre el valor facial de los cartones jugados y el importe de los premios repartidos.
Las veintitrés disposiciones adicionales consideran aspectos diversos como la información al Parlamento, los porcentajes de gastos generales de estructura a aplicar en los contratos de obra, la posibilidad de modificar los contratos administrativos y convenios cuando fuera necesario para el cumplimiento del objetivo de estabilidad, el plan de restablecimiento del equilibrio en los presupuestos de las entidades públicas instrumentales, la obligación de adecuar estados financieros de las entidades instrumentales a las transferencias, los presupuestos iniciales de las agencias públicas autonómicas, las prestaciones familiares por cuidado de hijos, la venta de suelo empresarial por el Instituto Gallego de la Vivienda y Suelo, las prestaciones extraordinarias para beneficiarios de pensiones y subsidios no contributivos, la obligación de adecuar los importes de los contratos, conciertos y convenios de colaboración a las condiciones retributivas establecidas en el título II relativo a los gastos de personal, la autorización para la modificación de las plantillas del Servicio Gallego de Salud, el personal contratado al amparo del Plan nacional de formación e inserción profesional, las medidas en relación con el V Convenio colectivo único para el personal laboral y la evolución de la subvención fija correspondiente a la financiación estructural prevista en el Plan de financiación del Sistema universitario de Galicia 2011-2015, que ya estaban reguladas en la ley de presupuestos para el año 2013.
Se incorpora en la ley una disposición adicional en la que se adecuan las subvenciones destinadas a financiar gastos de personal, las tarifas de las encomiendas de gestión y las transferencias a entidades financiadas mayoritariamente por la Comunidad Autónoma de Galicia al título de la ley referente a los gastos de personal. Y en la disposición referente al control de la información económico-financiera se añade que las auditorías de las cuentas anuales de las agencias públicas autonómicas serán realizadas por la Intervención General de la Comunidad Autónoma.
Se incorporan como novedades seis disposiciones adicionales: la reestructuración de unidades administrativas de la Consejería de Sanidad, las medidas de restablecimiento del equilibrio económico necesarias para garantizar la viabilidad económica de la explotación de las concesiones de obra bajo el régimen de canon de demanda, la fijación de un impuesto unitario para garantizar la viabilidad económica del sistema promovido por la Administración autonómica para la gestión institucional de residuos domésticos, la obligación de presentación de facturas en un registro administrativo o a través del sistema de facturación electrónica, y la gestión de las tasas de eficiencia energética por el Instituto Energético de Galicia.
La ley cuenta con cuatro disposiciones transitorias. Las correspondientes a la adecuación de las entidades públicas instrumentales, el régimen de transitoriedad para el impuesto eólico y la dotación gradual del Fondo de Contingencia de Ejecución Presupuestaria ya se contemplaban en la Ley de presupuestos de 2013. Y como novedad se incorpora el régimen tributario aplicable a los cartones de bingo suministrados en el año 2013.
La disposición derogatoria única establece la derogación de la Ley 7/1991, de 19 de junio, de tributación sobre el juego, y del Decreto 247/1991, de 4 de julio, por el que se aprueban normas de gestión de los tributos creados por la Ley 7/1991, de 19 de junio, de tributación sobre el juego.
La ley concluye con cinco disposiciones finales. La primera de ellas contempla una modificación de la Ley 9/2010, de 4 de noviembre, de aguas de Galicia, en la cual se unifica el sistema de recaudación de impagados del canon de saneamiento con lo establecido para el canon del agua y el coeficiente de vertidos.
La segunda de las disposiciones finales mantiene la vigencia de las medidas contenidas en la Ley 1/2012, de 29 de febrero, de medidas temporales en determinadas materias del empleo público de la Comunidad Autónoma de Galicia, como consecuencia de la evolución del producto interior bruto y del ahorro desde su publicación, y establece las condiciones para su próxima revisión.
Las tres últimas regulan el desarrollo, vigencia y entrada en vigor de la ley.
Por todo lo expuesto, el Parlamento de Galicia aprobó y yo, de conformidad con el artículo 13.º 2 del Estatuto de Galicia y con el artículo 24.º de la Ley 1/1983, de 22 de febrero, reguladora de la Xunta y de su Presidencia, promulgo en nombre del Rey, la Ley de presupuestos generales de la Comunidad Autónoma de Galicia para el año 2014.

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