TEXTO
EL PRESIDENTE DE LA COMUNIDAD DE MADRID
Hago saber que la Asamblea de Madrid ha aprobado la presente Ley, que yo, en nombre del Rey, promulgo.
PREÁMBULO
I
El Estado social y democrático de derecho, tal como se define en la Constitución Española, compromete a los poderes públicos en la promoción de las condiciones "para que la libertad y la igualdad del individuo y los grupos en que se integra sean reales y efectivas, removiendo los obstáculos que impidan o dificulten su plenitud y faciliten la participación de todos los ciudadanos en la vida política, económica, cultural y social" (artículo 9.2), así como en el cumplimiento de los objetivos que hagan posible el progreso económico y social. De esta forma nuestra Constitución incorpora los principios contenidos en la Declaración Universal de los Derechos Humanos de las Naciones Unidas de 1948, donde los derechos sociales y económicos se colocan en el mismo orden de importancia que los derechos civiles y políticos.
El concepto de asistencia social, como materia en la que pueden asumir competencias las Comunidades Autónomas constituidas al abrigo de la Constitución, tiene como característica relevante la de que su propia construcción y desarrollo se realiza en íntima conexión con la realidad más próxima a las demandas ciudadanas, lo que obliga a delimitar, en todo caso, el instrumento de su actividad. De este modo, los servicios sociales se constituyen como medio instrumental organizado de la acción social que emana del ejercicio pleno de la competencia de asistencia social.
En virtud de las competencias asumidas en el Estatuto de Autonomía de la Comunidad de Madrid aprobado por Ley Orgánica 3/1983, de 25 de febrero, modificada por las Leyes Orgánicas 10/1994, de 24 de marzo, y 5/1998, de 7 de julio (artículos 26.1.23 y 26.1.24), y mediante la Ley 11/1984, de 6 de junio, de Servicios Sociales de la Comunidad de Madrid, se establecieron las bases para el desarrollo de lo que ha venido a ser un nuevo sistema de protección al servicio del bienestar de la población madrileña.
La citada Ley que, como el resto de leyes autonómicas promulgadas en aquella época, combinaba declaraciones de principios y mandatos generalistas, ha permitido la extensión y consolidación del sistema público de servicios sociales, una ampliación de su oferta y una mejora en las condiciones de su prestación, así como un incremento notable de la presencia de la iniciativa social en el ámbito de los servicios sociales.
Sin embargo, el paso del tiempo, la dinámica del cambio social y la propia práctica de la atención social han puesto en evidencia las carencias de la Ley promulgada hace casi veinte años, principalmente en lo que se refiere a la definición conceptual, delimitación del campo de actuación de los servicios sociales, tipificación de las prestaciones, modelo organizativo, definición de competencias y financiación del sistema.
Por todo ello se hacía indispensable acometer la tarea de llevar a cabo una actualización de la norma básica que regula los servicios sociales en la Comunidad de Madrid, de modo que ésta responda a la realidad presente, e incluso señale nuevos caminos para el futuro de los mismos. La elaboración de esta ley se ha realizado a través de un proceso participativo, en el que han intervenido desde responsables políticos en el ámbito autonómico y municipal, a técnicos, entidades, asociaciones, profesionales y ciudadanos en general, respondiendo a la convicción de que la búsqueda del consenso social y político es fundamental cuando se trata de legislar en temas tan amplios y de tan importante repercusión social como son los que afectan a los servicios sociales.
Esta Ley es, por tanto, el resultado de integrar todas las aportaciones realizadas por los distintos agentes implicados en los servicios sociales en la Comunidad de Madrid.
Por un lado, la Ley pretende estructurar y ordenar los distintos componentes del sistema de servicios sociales, incorporando aspectos relativos a la organización de los servicios que ya funcionan en la práctica y que dan consistencia al sistema. A ellos se han añadido otros temas relativos a las formas de intervención social, con objeto de homogeneizarlas para garantizar que todos los ciudadanos reciban del mismo modo la atención social.
De otra parte, la Ley hace una apuesta fuerte por la universalidad, equidad e igualdad de acceso de todos los ciudadanos a los servicios sociales, clarificando y consolidando firmemente sus derechos. Trata con madurez a los ciudadanos en cuanto usuarios de los servicios sociales, reconociendo su condición de individuos responsables, capaces de asumir y colaborar en la resolución de los problemas de índole social que en la comunidad se presentan, y en los suyos propios, respetando su dignidad y facilitando su autonomía y su libre elección entre las distintas opciones de atención social que puede ofrecerles el sistema de servicios sociales.
La Ley promueve la participación directa de la sociedad civil en la programación, control y evaluación de los servicios sociales, reconociendo también la pluralidad de agentes que convergen en la provisión de servicios para el bienestar social, aunque sin olvidar la responsabilidad pública de garantizar prestaciones y derechos a los ciudadanos.
Por fin, a la vez que se concretan derechos en la Ley, se deja señalado un marco general abierto para los servicios sociales, con el fin de que pueda acoger, de un modo más flexible, las derivas e incertidumbres del futuro.
La Ley consta de 74 artículos, agrupados en 8 títulos, 2 disposiciones adicionales, 3 disposiciones transitorias, 1 disposición derogatoria y 5 disposiciones finales. De los títulos, el más extenso es el dedicado a la definición y regulación del funcionamiento del sistema público de servicios sociales. La distribución de competencias, planificación y financiación del sistema público, la atención social a las personas en situación de dependencia, así como la definición del papel de la iniciativa privada respecto a los servicios sociales y de la investigación y formación como instrumentos de mejora, completan el contenido del resto de los títulos.
Con el objeto de garantizar la adecuada constitución y eficacia de los Consejos sectoriales a que se refiere el artículo 40 de la Ley, y por tanto, la representación de los distintos sectores en el Consejo Regional de Servicios Sociales, la Disposición Adicional primera modifica los artículos 6 y 13 de la Ley 18/1999, de 29 de abril, reguladora de los Consejos de Atención a la Infancia y la Adolescencia de la Comunidad de Madrid, de forma que la composición de los Consejos Locales de Atención a la Infancia y la Adolescencias reflejen las realidades particulares de cada Corporación Local.
2
El Título Preliminar contiene las disposiciones de carácter general que deben conducir la aplicación de la norma, tales como el objeto y ámbito de la Ley, así
como la finalidad y principios por los que han de regirse los servicios sociales. Respecto a los principios, se ha procurado evitar la reiteración de conceptos similares tanto como los enunciados voluntaristas, señalando principalmente lo que deben ser pautas comunes que guíen la actividad de los servicios sociales. Los derechos y deberes de los ciudadanos respecto a los servicios sociales, que no se recogían en la Ley anterior, se incluyen también en este Título general.
3
El Título I se desglosa en cinco Capítulos, relativos todos ellos al Sistema Público de Servicios Sociales, su definición, acción protectora, actuaciones, organización funcional y territorial, gestión y participación, y contiene novedades llamadas a producir importantes repercusiones en el ámbito de los servicios sociales.
En el Capítulo I se define la naturaleza de los servicios sociales como sistema jurídico público, lo que comporta la responsabilidad pública tanto de garantizar la atención social, como de regular las actividades de los servicios sociales. La enumeración de las funciones generales del sistema abarca, de manera amplia, todas las que pueden llegar a desarrollarse desde sus distintas estructuras.
La coordinación con otros sistemas para el bienestar social, y la colaboración entre Administraciones ocupa un espacio específico en este Capítulo, destacando la creación de un Consejo Interadministrativo para canalizar la coordinación entre la Comunidad de Madrid y los Municipios de la región en materia de servicios sociales.
El Capítulo II se refiere a la acción protectora del sistema público de servicios sociales. En él se hace una definición de la oferta prestacional del sistema, tipificando las prestaciones según su contenido técnico, económico o material, estableciendo la universalidad y gratuidad de todas las de carácter técnico, así como las condiciones de acceso a los otros dos tipos y el compromiso de que todas ellas estén disponibles en los casos indicados. Se introduce, entre las prestaciones económicas del sistema público, el cheque-servicio, que permitirá aumentar la elegibilidad del usuario respecto al modo de atención y ampliar las posibilidades de acceso a la oferta prestacional del sistema.
En el Capítulo III se describen las actuaciones del sistema, superando el etiquetaje segregante de las personas en colectivos y tomando en consideración, por el contrario, los factores de vulnerabilidad que pueden afectar a cualquier persona a lo largo de su vida. El modelo de intervención destaca los rasgos de tratamiento individualizado de cada caso o historia social y de intervención interdisciplinaria, propios de los servicios sociales. Con el fin de garantizar una cobertura de atención adecuada, la Ley prevé, en este capítulo, el establecimiento, por vía reglamentaria, de ratios entre profesionales y población atendida.
Se introduce aquí la figura del Profesional de Referencia, cuya existencia se contempla como un derecho de las personas en relación a los servicios sociales, siendo su papel el de orientar y acompañar a la persona en todo el proceso de intervención social. También como novedad se crea, en este Capítulo, la Tarjeta Social, que se extenderá a todos los ciudadanos, con el fin de que se puedan identificar a sí mismos como potenciales usuarios de los servicios sociales, reforzando de este modo el carácter de universalidad del sistema público.
El Capítulo IV, dedicado a la organización funcional y territorial del sistema público de servicios sociales, viene a recoger lo que a través de sucesivos procesos de planificación en la Comunidad de Madrid ha llegado a constituir la esencia del modo de funcionamiento de la red básica y las redes especializadas de servicios sociales.
En el Capítulo V y en lo relativo a participación se introduce una vía para la presencia mayoritaria de los ciudadanos en los órganos de representación y consulta del sistema público, con el objetivo de dar voz a la sociedad para que ésta pueda transmitir sus inquietudes y asumir su responsabilidad en todos aquellos asuntos que le atañen.
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El Título II de esta Ley se refiere a las competencias de las Administraciones públicas en materia de servicios sociales. En el mismo se reconoce a las Entidades locales la potestad de desarrollar las funciones correspondientes a la Atención Social Primaria, lo que anteriormente no estaba recogido expresamente en la Ley, y asimismo la posibilidad de gestionar los equipamientos de atención especializada que se acuerden, en virtud del principio de territorialidad, que expresa que la prestación de los servicios sociales se realizará desde el ámbito más próximo al ciudadano y en el marco del futuro pacto local, asegurando en cualquier caso la adecuada financiación.
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La planificación de los servicios sociales, que es objeto de desarrollo en el Título III, se considera la herramienta indispensable para conseguir alcanzar los objetivos que la Ley propone de un modo racional y ordenado en el tiempo. Será asimismo el instrumento que sirva de base para valorar el incremento de recursos financieros necesarios para el crecimiento de los servicios sociales hasta alcanzar los niveles de cobertura deseados. Por todo ello se establece en la Ley la obligatoriedad en la realización de un plan estratégico y planes sectoriales, acompañados de su correspondiente memoria económica y medidas para su evaluación.
6
En el Título IV, las fuentes de financiación del Sistema Público de Servicios Sociales se corresponden con las previsiones presupuestarias de las Administraciones implicadas en su desarrollo, a las que se añade la posibilidad de que los usuarios participen en el coste de algunas prestaciones, sin que ello suponga, en ningún caso, quedar excluido de recibir un servicio por insuficiencia de medios económicos. Se establecen asimismo en este título los criterios de financiación de los servicios sociales en relación a las competencias atribuidas a cada una de las Administraciones.
7
El Título V de esta Ley se refiere a la iniciativa privada que actúa en el ámbito de los servicios sociales. La realidad actual exige la coparticipación de los diferentes agentes (públicos, de iniciativa social o privados) en la satisfacción de las necesidades sociales que presenta la población, aunque la responsabilidad última sea de la Administración Pública y la iniciativa social tenga una consideración prioritaria frente a la iniciativa lucrativa.
En la nueva situación no sólo es posible, sino también necesario, combinar el mantenimiento básico de derechos sociales con la producción mixta (pública o privada) de servicios para el bienestar social. Por ello en esta Ley se aborda con claridad lo que ya viene siendo una práctica en el ámbito de los servicios sociales, a saber, la concurrencia de distintos agentes en la provisión de servicios, en la realización de programas o en la gestión de centros.
De este modo, se reconoce en la presente Ley la capacidad de establecer y mantener centros y desarrollar programas de servicios sociales por parte de entidades privadas en las condiciones y con los requisitos que al efecto establezca la normativa reguladora de la actividad de los centros y servicios sociales de la Comunidad de Madrid. Se reconoce también su capacidad para contratar con la Administración ciñéndose, a este respecto, a las normas que rigen la contratación en las Administraciones públicas.
No obstante, la tradicional colaboración de las entidades sin fin de lucro con los servicios sociales públicos y su papel de vanguardia en muchas ocasiones y de expresión de la organización de los propios afectados para la resolución de sus problemas, en otras, merecen un tratamiento especial, del que se hace eco esta Ley.
Así se establece que las Administraciones responsables del sistema público de servicios sociales fomentarán, de modo preferente, la creación y desarrollo de entidades sin fin de lucro. Asimismo estas entidades podrán recibir subvenciones por parte de las Administraciones referidas y establecer con ellas convenios de colaboración.
Se dedica también un espacio especial a las actividades de las personas que participan organizadamente en el voluntariado social, realizando una aportación insustituible en favor de quienes se encuentran en situación de vulnerabilidad o exclusión con funciones, en este caso sí complementarias, de las prestaciones ofrecidas con carácter general por el sistema público.
8
El Título VI está dedicado a la atención social a la dependencia, entendida como aquella situación en la que se encuentran las personas que, por razones ligadas a la falta o la pérdida de autonomía necesitan asistencia o ayudas importantes para realizar las actividades corrientes de la vida diaria.
En la sociedad actual, los riesgos potenciales de dependencia aumentan, mientras que los tradicionales proveedores de cuidados disminuyen, tanto en número como en capacidad real de prestar ayuda. Tales circunstancias justifican sobradamente la pertinencia de una intervención pública para hacer frente a este riesgo social, protegiendo a la persona dependiente, garantizando la calidad de los cuidados que se le dispensen y reforzando el apoyo a los cuidadores, a fin de aliviarles y sostenerles en situaciones que exigen una importante disponibilidad.
Si bien la intervención frente a situaciones de dependencia, permanente o transitoria, que dificultan el desarrollo integral de las personas, forma parte de la actuación habitual y esencial de los servicios sociales, lo que se focaliza en esta Ley es la atención a las personas más severa o gravemente afectadas, por ser la que requiere un mayor esfuerzo e incremento de recursos.
Para ello se prevé realizar las adaptaciones oportunas en cuanto a intensidad, especialización, diversificación y extensión de algunas de las prestaciones propias del sistema público.
El reconocimiento de la importancia y el valor social del papel de los cuidadores, como participantes indispensables en el sistema de cuidados a la persona en situación de dependencia, se traduce en la indicación de una serie de medidas encaminadas a su formación, información, programas de respiro y de conciliación de sus tareas como cuidadores con su vida profesional.
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La investigación, la formación continua de los profesionales del sistema de servicios sociales, así como la colaboración en la formación de nuevos profesionales, consideradas como soportes instrumentales para conseguir unos servicios sociales más eficientes, eficaces, de mayor calidad y capaces de ofrecer la mejor atención a los ciudadanos, son contemplados en el Título VII con el que se cierra esta Ley.
En el mismo se prevé la creación del Instituto de Formación e Investigación en Servicios Sociales y el establecimiento de un Observatorio de la Realidad Social.
Con ambas medidas se está elevando y dotando de estabilidad a unas actividades que, sin haber faltado del ámbito de los servicios sociales, precisan de un nuevo impulso que repercutirá en el avance de este sector del bienestar social en el futuro.
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