Ley 10/2013, de 27 de noviembre, de inclusión social de Galicia

 

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TEXTO

EXPOSICIÓN DE MOTIVOS

 

 

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La Comunidad Autónoma de Galicia, según dispone el artículo 27.23 de su Estatuto de autonomía, tiene competencia exclusiva en materia de servicios sociales, y, haciendo uso de esa atribución, ha regulado y desarrollado el Sistema gallego de servicios sociales, que tiene como norma principal la Ley 13/2008, de 3 de diciembre, de servicios sociales de Galicia. La ley define los servicios sociales como servicio público destinado a garantizar la igualdad de oportunidades en el acceso a la calidad de vida y a la participación social de toda la población mediante intervenciones que permitan, entre otros objetivos, «facilitar recursos e itinerarios de integración social a quien se encuentra en situación o riesgo de exclusión social». Asimismo, la Comunidad Autónoma de Galicia tiene competencia exclusiva en materia de promoción del desarrollo comunitario, tal como se recoge en el artículo 27.24 de su Estatuto de autonomía.

Con anterioridad a la Ley 13/2008, de 3 de diciembre, antes citada, partiendo de 1991, a raíz de los acuerdos alcanzados en el marco gallego de diálogo con los agentes sociales, los poderes públicos gallegos impulsaron y desarrollaron un conjunto de prestaciones y medidas enfocadas directamente a la lucha contra la pobreza y la exclusión social. Así, en el año citado, se aprobó en el Parlamento de Galicia la Ley 9/1991, de 2 de octubre, gallega de medidas básicas para la inserción social, en la que se crearon la renta de integración social de Galicia (Risga) y las denominadas ayudas de emergencia social. Esta ley fue, a su vez, adaptada y modificada sucesivamente mediante la Ley 1/1999, de 5 de febrero, y la Ley 16/2004, de 29 de diciembre.

Asimismo, en el año 2008, y como resultado de los acuerdos alcanzados en el marco del diálogo social, se incorpora en la disposición adicional cuarta de la Ley 13/2008, de 3 de diciembre, de servicios sociales de Galicia, el compromiso de revisar la normativa de la renta de integración social de Galicia (Risga).

Durante 2010, declarado Año Europeo de Lucha contra la Pobreza y la Exclusión Social, y de nuevo en el marco del diálogo social desarrollado en Galicia, se pactaron las bases para una nueva ley gallega de inclusión social. La presente ley, resultado de ese diálogo social, recoge, además, los principios y criterios de las instituciones europeas y las evaluaciones y recomendaciones de las organizaciones especializadas del tercer sector, así como las de la Mesa Autonómica de Seguimiento y Evaluación de la Risga, órgano de seguimiento creado en la citada Ley 9/1991, de 2 de octubre, a lo largo de veinte años de aplicación de aquellas medidas.

Es necesario tener en cuenta, a ese respecto, la relevancia que en las recomendaciones y dictámenes de las instituciones y autoridades de la Unión Europea fue adquiriendo la inclusión social. Ya en el año siguiente de la publicación de la Ley 9/1991, de 2 de octubre, gallega de medidas básicas para la inserción social, el Consejo Europeo instó a los Estados miembros a reconocer el derecho fundamental de la persona a recursos y prestaciones suficientes para vivir conforme a la dignidad humana, dentro de un dispositivo global y coherente de lucha contra la exclusión social. E incluso se refirió al «acceso a este derecho sin límite de duración, siempre que se cumplan las condiciones de acceso y quedando entendido que, concretamente, el derecho podrá asignarse por períodos de tiempo limitados pero renovables». Pero lo más relevante es que le otorgaba a este derecho un carácter auxiliar respecto de los demás derechos en materia social, derivado de la necesidad de establecer, como objetivo paralelo a las políticas públicas de carácter generalista en materia de bienestar, la reinserción de las personas excluidas de los sistemas de derecho general. Se dejaba claro, así, que los programas de renta mínima debían ser compatibles y articulados con los servicios sociales y con el estímulo y el apoyo en la búsqueda de empleo.

Precisamente en el informe conjunto sobre protección e inclusión social del 2009, adoptado por el Consejo Europeo (Empleo, Política Social y Consumidores), se mantiene que la mejor protección contra la pobreza y la exclusión social es el empleo de calidad para las personas que pueden trabajar, y se reconoce además que, para aquellas que no pueden, es preciso prever «ayudas a los ingresos» y fomentar su «participación social». En el mismo documento se destaca, además, como elemento decisivo en el acceso a los servicios públicos del Estado social una buena articulación entre esos servicios y, concretamente, una coordinación efectiva «entre los servicios sociales y los de empleo, para superar los obstáculos que impiden la participación plena y duradera en la sociedad y en el mercado de trabajo».

En coherencia con todo lo anterior, entre los objetivos establecidos precisamente para el año 2010, declarado Año Europeo de Lucha contra la Pobreza y la Exclusión Social, se incluía el de reconocimiento de derechos a las personas que viven en esas situaciones. Así se expresaba en el documento estratégico marco de la Comisión: «Reconocer el derecho fundamental de las personas que se encuentran en situación de pobreza y exclusión social a vivir con dignidad y a desempeñar un papel activo en la sociedad». De esta manera, se recomendaba que la acción pública se enfocase decididamente a fomentar la autonomía de estas personas, a través del acceso a unos ingresos dignos, a servicios de interés general y al mercado de trabajo.

La inclusión activa se ha asentado claramente en todo este período como una de las prioridades de la Unión y de los Estados miembros y un eje prioritario para los fondos estructurales, en el marco de estrategias de los Estados miembros y de las regiones europeas en las que se articulen medidas de acceso a ingresos mínimos con otras orientadas a mercados de trabajo inclusivos y a servicios públicos de calidad. La ya citada Risga, con sus sucesivas reformas, así como el primer (2000-2006) y el segundo (2007-2013) Plan gallego de inclusión, cofinanciados por el FSE en el marco del correspondiente programa operativo, fueron respondiendo a esas directrices. Ambos siguieron las recomendaciones de las cumbres de Lisboa (2000) y Niza (2001) y, estrechamente vinculados con la Risga, fueron construyendo una estrategia gallega de inclusión social, respondiendo, con presupuestos específicos, a aquella directriz de combinar medidas de ingresos mínimos con otras actuaciones orientadas a compensar déficits de capacitación, de sociabilidad y de ajuste personal, así como a hacer el mercado de trabajo más inclusivo y a facilitar el acceso en igualdad a servicios de calidad.

Por fin, la recién diseñada Estrategia 2020 confirma, aun con más claridad, la citada orientación. Comienza por establecer, como pórtico que da sentido a toda su formulación, que de lo que se trata es de lograr un crecimiento inclusivo, además de inteligente y sostenible. Por ello en la Comunicación de la Comisión «Europa 2020» –COM (2010) 2020–, elaborada en un contexto de crisis económica, se propone como objetivo, interrelacionado con todos los demás, el de que el riesgo de pobreza se reduzca en 20 millones de personas en el conjunto de la Unión, y lanza como iniciativa emblemática la de la creación de una Plataforma Europea contra la Pobreza «para garantizar la cohesión social y territorial, de tal forma que los beneficios del crecimiento y del empleo sean compartidos ampliamente y las personas que sufren pobreza y exclusión puedan vivir dignamente y tomar parte activa en la sociedad».

En la Estrategia 2020 se subraya la necesidad de soluciones equilibradas, «reconociendo derechos fundamentales a las personas que sufren pobreza y exclusión» y desplegando sistemas de aseguramiento de rentas, al tiempo que se evita, tal como se subraya en la Comunicación de la Comisión COM (2010) 758 sobre «la Plataforma Europea contra la Pobreza y la Exclusión Social: un marco europeo para la cohesión social y territorial», que las personas «queden atrapadas en una situación de dependencia de las prestaciones, a menudo con derechos que no bastan para sacarlas de la pobreza».

En definitiva, se trata de avanzar en el diseño de instrumentos legales y de servicios a la ciudadanía que equilibren tres aspectos básicos: el acceso a ingresos mínimos en situaciones de grave pobreza y exclusión; el derecho a un acompañamiento y apoyo profesional y financiero para adquirir nuevas capacidades y cualificaciones; y el derecho, unido a la responsabilidad individual, de no permanecer en una situación de dependencia crónica de las prestaciones públicas.

Estamos, entonces, ante una ley gallega de inclusión social que integra las prestaciones económicas de activación/inserción vinculadas a itinerarios de trabajo social y formativo personalizado y que se desarrollan desde los servicios sociales comunitarios.

Los itinerarios de inserción laboral son el marco de estímulo y promoción del empleo con colectivos de difícil inserción que se desarrolla desde la Administración laboral gallega (políticas de acción positiva, sobre todo las empresas de inserción y los estímulos a la creación de empleo de estos colectivos).

 

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La renta de integración social de Galicia, creada por la Ley 9/1991, de 2 de octubre, gallega de medidas básicas para la inserción social, se ha configurado como un derecho reconocible que se desdoblaba en dos aspectos inseparables: atender necesidades básicas mediante una prestación económica condicionada al cumplimiento de un proyecto de inserción.

La evaluación realizada en el seno de la Mesa Autonómica de Seguimiento y Evaluación de la Risga y en varios grupos de trabajo de expertos a partir de la puesta en marcha del segundo Plan de inclusión social ha dado lugar a las primeras propuestas de reforma, partiendo de los perfiles específicos de las personas beneficiarias de larga y corta percepción y de la experiencia acumulada por el personal tramitador provincial, por los servicios sociales comunitarios básicos y por los equipos técnicos del plan de inclusión.

En el citado proceso se ha detectado que el perfil de las personas beneficiarias era dispar y que, así como había un colectivo que respondía a las expectativas de la norma, iniciando procesos reales de reinserción a los que se podía dar un contenido laboral, también era importante el segmento de personas beneficiarias para las cuales, por diversas razones, de carácter personal, familiar o social, no era razonable una expectativa de activación e incorporación al mercado de trabajo, al menos a corto o medio plazo. Se trataba de colectivos muy diferentes a los que habría que dar una respuesta diferente. Por otra parte, la obligación de suscribir el proyecto de inserción en todas las circunstancias ha supuesto en muchos casos, por escasez de recursos específicos o por el deterioro de las situaciones, una pérdida de valor y eficacia de estos. Si bien esa escasez inicial de recursos se ha visto corregida por los planes de inclusión social, para los cuales, además, fue decisiva la colaboración de las entidades de iniciativa social, la propia experiencia de trabajo de los equipos técnicos de inclusión sociolaboral ha confirmado la necesidad de repensar una renta flexible y modular, con acompañamientos sociales y laborales diferenciados, en tramos de diferentes características.

Ese cambio se expresa en el hecho de que la presente ley reconoce dos derechos diferentes, aunque relacionados, que se regulan y modulan de manera separada: el derecho a unos ingresos mínimos, derecho que se corresponde con el deber de vinculación con los servicios sociales comunitarios básicos y específicos a través del proyecto de integración social o familiar; y un segundo derecho a un apoyo económico y técnico personalizado en el itinerario para la inserción en el mercado de trabajo, que se corresponde con el compromiso de desarrollar las actividades pactadas en un documento escrito en el que la formación adaptada, el aprendizaje y la práctica laboral son, entre otros, aspectos decisivos.

Además, ha quedado establecido que era necesario también reformar y flexibilizar la norma para evitar que las fórmulas de cálculo empleadas para determinar la cuantía de la prestación no tuviesen un efecto desincentivador de la progresiva incorporación laboral, especialmente cuando se trata de trabajos esporádicos y de menor cuantía, de aprendizajes o inserciones temporales o parciales. Si bien, al contrario, se estableció como criterio que la transición al empleo había que tutelarla y estimularla. De tal consideración se deriva precisamente la definición de los tramos de inserción y de transición al empleo que esta nueva ley define, así como el establecimiento de compatibilidades con accesos parciales al empleo que su configuración permite.

El proceso descrito ha tenido en cuenta la oportunidad de las posibles sinergias derivadas del hecho de tener integrada en un único departamento la gestión de los sistemas de servicios sociales y empleo, de manera que la presente ley no se limite a una mera reforma de la Risga, sino que avance hacia una estrategia coordinada entre los servicios sociales comunitarios municipales, el Servicio Público de Empleo de Galicia y las estructuras técnicas de la consejería competente. Ese avance se hace bajo el principio de que el itinerario de las personas para salir de la exclusión, con apoyo público, sea único, coherente y continuado, desde lo social a lo laboral. De esta forma, junto con la nueva renta de inclusión social de Galicia y las ayudas para la inclusión social, se incorpora en esta ley una referencia a las empresas de inserción, acorde con los aspectos básicos de la Ley estatal 44/2007, de 13 de diciembre, para la regulación del régimen de las empresas de inserción; ley que se dicta al amparo de las competencias exclusivas del Estado en materia de legislación laboral, de acuerdo con el artículo 149.1.7 de la Constitución española, y sin perjuicio de las competencias autonómicas en materia de servicios sociales. Además, se establecen acciones positivas para el acceso de aquellos colectivos a los beneficios derivados de los incentivos a la contratación, a la formación ocupacional, a los programas mixtos de empleo-formación y al proceso de cualificación mediante certificación de la experiencia y de la formación no formal. También, como aspectos novedosos, se regulan el sello distintivo de empresa inclusiva y las bases para actuaciones en zonas especiales. El primero, precisamente, para dar cobertura legal al hecho constatado de la colaboración activa de ciertas empresas con el Plan gallego de inclusión social; y, el segundo, para facilitar una actuación coordinada entre los ayuntamientos afectados por la existencia de áreas de alta concentración de problemáticas de exclusión social y los diversos departamentos de la Xunta de Galicia.

Hay que indicar, además, que la presente ley es coherente con la estructura del Sistema de servicios sociales creada por la Ley 13/2008, de 3 de diciembre, de servicios sociales de Galicia, y con toda la experiencia acumulada en los planes gallegos de inclusión social. La disposición de la nueva renta en tramos facilita su vinculación con los niveles en los que la Ley 13/2008, de 3 de diciembre, estructura los servicios sociales comunitarios. Así, el primer tramo, que se orienta a aspectos relacionados con la integración social y el ajuste personal de individuos o unidades familiares con menores, se sitúa en la esfera de los servicios sociales comunitarios básicos, en los que la persona profesional de referencia, el trabajo social del caso y el programa de educación y apoyo familiar desempeñan un papel determinante, así como en la de los servicios sociales comunitarios específicos, que ya vienen funcionando en el marco del plan de inclusión como equipos de inclusión sociolaboral. Por su parte, tanto en el tramo de inserción como en el de transición al empleo desempeñan un papel decisivo los dispositivos y medidas del área laboral: oficinas de empleo, servicios municipales de empleo, personal de orientación, de intermediación, etc.

También, con respecto a la diversidad de agentes que se definen en la Ley 13/2008, de 3 de diciembre, de servicios sociales de Galicia, resulta la presente ley plenamente coherente. El sistema, de responsabilidad pública, está participado por varias administraciones, por agentes sociales y por entidades del tercer sector de acción social. En los procedimientos y sistemas de información de personas usuarias que se definen en esta ley resulta determinante la cooperación activa entre los ayuntamientos y la Xunta de Galicia. También es decisivo, especialmente cuando se trata del trabajo más directo y continuado con personas gravemente afectadas por factores de exclusión social, complementar la acción pública con la ejecución de acciones y proyectos por parte de las entidades de iniciativa social debidamente autorizadas.

 

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La ley se estructura en un título preliminar, siete títulos, divididos a su vez en capítulos, tres disposiciones adicionales, cuatro transitorias, una disposición derogatoria y dos disposiciones finales.

En el título preliminar se establece, en primer lugar, el objeto de la norma y se indica el alcance general de los derechos que se regulan; y se define, en su artículo segundo, el ámbito subjetivo, para el cual se establecen criterios para la determinación de las situaciones de exclusión o riesgo de exclusión social, de manera que, de la valoración técnica de esa situación por parte de los servicios sociales, se deduzca la posición jurídica de la ciudadanía en relación con esta ley. En este mismo título se incluyen el criterio de competencia y una serie de principios generales de aplicación e interpretación.

En el título I se regula la renta de inclusión social de Galicia, que sustituye a la actual renta de integración social de Galicia. Este título se estructura en ocho capítulos. En el capítulo I se establecen disposiciones de carácter general, su definición y estructura por tramos, así como la definición y objeto de cada tramo, el concepto de la unidad de convivencia y los criterios y reglas generales de aplicación. Esa estructura es la que permite diferenciar entre el derecho a un mínimo vital, derecho que se modula y configura de manera separada a la laboralización, y el derecho a participar en un itinerario de inserción laboral. En el capítulo II se regulan los requisitos de acceso y se exponen las reglas de compatibilidad de ingresos y prestaciones. A este respecto se garantiza que las personas beneficiarias tengan una vinculación con los servicios sociales comunitarios, a fin de hacer un seguimiento de los procesos personalizados de inserción, así como una edad mínima que determine que nos encontramos en una situación o riesgo de exclusión social y no ante una simple ausencia de recursos al alcanzar la edad laboral, todo ello estableciendo un límite de recursos económicos así como la necesidad de que no existan personas legalmente obligadas y con posibilidad real de prestar alimentos, y se establece para todos los requisitos una serie de excepciones. En los capítulos III, IV y V figuran las normas aplicables a los tramos personal y familiar, de inserción y de transición al empleo. El capítulo VI, dividido en dos secciones, trata del procedimiento para la tramitación de la renta de inclusión así como del procedimiento abreviado para los casos de víctimas de violencia de género. El capítulo VII contiene las obligaciones y compromisos que contraen las personas beneficiarias y en el capítulo VIII se contempla la regulación de los supuestos de modificación, suspensión y extinción.

El título II recoge la definición y las normas de aplicación para la asignación de las ayudas de inclusión social. Se definen el objeto y naturaleza de estas ayudas y se establecen su tipología, los requisitos necesarios para su percepción, los criterios de límite de cuantía y temporalidad, así como todo lo relativo a tramitación, resolución, pago, justificación, cuando procede, e impugnación.

En el título III, en el capítulo I, se disponen los diferentes instrumentos para hacer efectiva la inclusión activa de las personas beneficiarias de las prestaciones que se regulan. Así, se aborda, en primer lugar, el proyecto de integración social, en el tramo básico, así como, en su caso, el acuerdo para la integración socioeducativa de las personas menores. En el mismo capítulo se define el convenio para la inclusión sociolaboral con compromiso de actividad, que está vinculado al tramo de inserción. El capítulo II está dedicado al plan de inclusión y a los servicios sociales comunitarios específicos para la inclusión, de acuerdo con lo establecido en la Ley 13/2008, de 3 de diciembre, de servicios sociales de Galicia, y que se concretan en una red territorializada de equipos para apoyar los procesos individuales de incorporación social y laboral. Además, se establecen las bases para el fomento de actividades y proyectos específicos desarrollados por entidades de iniciativa social para capacitar a las personas participantes en el plan de inclusión y mejorar sus habilidades sociales y su empleabilidad.

En el título IV se establecen los mecanismos de acción positiva en la formación para el empleo y las demás políticas activas de empleo a favor de las personas en situación o riesgo de exclusión social, y se incorporan, en el capítulo I, criterios de coordinación entre el Sistema gallego de servicios sociales y el Sistema público de empleo de Galicia. En el capítulo II se definen y se regulan los aspectos básicos de las empresas de inserción y se incorporan normas que establece la Ley estatal 44/2007, de 13 de diciembre, para la regulación del régimen de las empresas de inserción. En el capítulo III se recogen las medidas para favorecer el acceso a la formación ocupacional y al empleo de las personas que participan en los itinerarios que define la presente ley y en el capítulo IV se regula el sello de empresa inclusiva.

En el título V se regula la declaración de zona de intervención social especial y se establecen criterios generales de coordinación para la actuación en áreas urbanas o periurbanas en las que se acredite una concentración significativa y anómala de situaciones de exclusión social.

En el título VI, dedicado a la coordinación y participación, se establecen, como órganos de control y seguimiento, los previstos en el artículo 40 y siguientes de la Ley de servicios sociales de Galicia: el Consejo Gallego de Bienestar Social y la Mesa Gallega de Servicios Sociales. Asimismo, también se prevé una comisión interdepartamental de servicios sociales e inclusión social, a la que hace referencia el artículo 65 de la Ley de servicios sociales de Galicia, como órgano de coordinación de los diferentes departamentos de la Xunta de Galicia que incidan en la mejora del bienestar de la ciudadanía gallega.

Finalmente, en el título VII se definen las competencias de la Xunta de Galicia y de los ayuntamientos en esta materia, y se destaca la necesidad del desarrollo de procedimientos de coordinación para facilitar, entre otras cosas, la colaboración en la aplicación de las medidas establecidas en esta ley y en sus normas de desarrollo.

Esta ley fue sometida al dictamen del Consejo Económico y Social de Galicia y del Consejo Gallego de Relaciones Laborales.

Por todo lo expuesto, el Parlamento de Galicia aprobó y yo, de conformidad con el artículo 13º.2 del Estatuto de Galicia y con el artículo 24º de la Ley 1/1983, de 22 de febrero, reguladora de la Xunta y de su Presidencia, promulgo en nombre del Rey, la Ley de inclusión social de Galicia.