Ley 7/1988, de 5 de abril, de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas

 

 

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TEXTO CONSOLIDADO

 

JUAN CARLOS I

REY DE ESPAÑA

 

A todos los que la presenten vieren y entendieren,

 

Sabed: Que las Cortes Generales han aprobado y Yo vengo en sancionar la siguiente Ley:

 

PREÁMBULO

 

Por diversas vicisitudes, a las que no resultaron ajenos el proceso electoral que culminó el 28 de octubre de 1982 y la dificultad puesta de relieve en el informe emitido por el Consejo General del Poder Judicial en 29 de enero de 1986, a propósito del Anteproyecto de Ley de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas, para hacer compatible la jurisdicción contable y los principios de unidad y exclusividad en el ejercicio de la jurisdicción reconocidos a los Jueces y Magistrados integrantes del Poder Judicial en el artículo 117 de la Constitución, no ha podido ser realidad, hasta la fecha, el mandato contenido en la disposición final tercera de la Ley 2/1982, de 12 de mayo, Orgánica de dicho Tribunal.

Este retraso, sin embargo, no puede calificarse de negativo. Ha permitido que el nuevo Tribunal iniciara su andadura con sólo los preceptos de la referida Ley Orgánica y tuviera que armonizarlos con la anterior normativa, en la medida en que no resultó derogada por aquélla, con el resultado de haber podido perfilar el ámbito y los límites en que había de moverse en su doble función fiscalizadora y jurisdiccional.

La Ley que ahora ve la luz, por exigencias de la anteriormente citada Ley Orgánica, no circunscribe su contenido a la ordenación del funcionamiento del Tribunal de Cuentas y a la regulación de los distintos procedimientos y del Estatuto de su personal, sino que ha tenido que extenderse a las atribuciones de los distintos órganos de dicho Tribunal, a la estructura de los Departamentos de Fiscalización, a la determinación de los cometidos generales de los órganos de apoyo y de otros que, sin serlo, resultan fundamentales para la actuación de los demás, y al Estatuto de los Consejeros de Cuentas en cuanto a procedimientos de elección de Presidente y Presidentes de Sección, deberes, derechos, situaciones y responsabilidades.

La regulación más detallada, como no podía ser de otra forma, es la que afecta al ejercicio de las funciones fiscalizadora y jurisdiccional.

Respecto de la primera, la Ley establece su extensión y los instrumentos en que se materializa, erigiendo la Memoria o Informe anual, que el Tribunal debe rendir a las Cortes Generales en cumplimiento de lo establecido en el artículo 136.2 de la Constitución y 13 de su Ley Orgánica, en verdadero eje de su función de control de la actividad económico-financiera del sector público, sin perjuicio de las memorias extraordinarias y de las Mociones y Notas que sea procedente elevar a las propias Cortes. Asegura, por otra parte, la indispensable coordinación del Tribunal con los órganos de control interno de las Entidades del sector público y con los de control externo que puedan existir en las Comunidades Autónomas, haciendo innecesaria la creación de Secciones Territoriales que, lejos de conducir a una fiscalización eficaz, supondría, en la mayor parte de los casos, una concurrencia de competencias y una antieconómica duplicación de esfuerzos en materia de control. Por lo demás, la Ley regula, con el necesario detalle, el contenido y publicidad de los resultados de la función fiscalizadora, los diferentes procedimientos en que ésta se articula y sus modos de terminación; ante la imposibilidad de atribuir naturaleza estrictamente jurisdiccional a la inicialmente prevista fase instructora de los procedimientos para la exigencia de responsabilidades contables, conforme fue puesto de relieve en el antecitado informe del Consejo General del Poder Judicial, se contemplan también las actuaciones previas a la iniciación de la vía jurisdiccional, de tal manera que puedan servir de necesario soporte de la misma, tal y como sucede con el expediente administrativo respecto del proceso contencioso-administrativo, según la Ley Reguladora de dicha Jurisdicción.

En lo que se refiere a la función jurisdiccional, la Ley, al tratar de la naturaleza, extensión y límites de la jurisdicción contable, la contempla como una auténtica jurisdicción, que goza del necesario respaldo constitucional, pero que, en orden a su contenido y de acuerdo con el criterio manifestado por el Consejo General del Poder Judicial en su mencionado informe, ha de ser interpretada restrictivamente y dentro de los justos límites para poder hacerla compatible con la unidad y exclusividad en el ejercicio de la jurisdicción que reconoce a la ordinaria, conforme antes se destacó, el artículo 117 de la Constitución. Por ello, le atribuye, como objeto, el conocimiento de las pretensiones de responsabilidad que se deduzcan contra quienes, teniendo a su cargo el manejo de caudales o efectos públicos e interviniendo dolo, culpa o negligencia graves –exigencia ésta derivada de la enunciación del principio por el artículo 140 de la Ley General Presupuestaria– originan menoscabo en los mismos a consecuencia de acciones u omisiones contrarias a las Leyes reguladoras del régimen presupuestario y de contabilidad aplicable a las Entidades del sector público o a las personas o Entidades beneficiarias o perceptoras de subvenciones, créditos, avales u otras ayudas provenientes de dicho sector. Y es que si la responsabilidad es contable, además de deber lucir de las cuentas que deban rendir todos cuantos manejen caudales o efectos públicos, como se desprende claramente del contenido del artículo 15 de la Ley Orgánica 2/1982, debe también significar la infracción de preceptos reguladores de la contabilidad a que están, en términos generales, sometidas las Entidades del sector público o quienes manejan caudales o efectos que merezcan la misma conceptuación.

Dentro del capítulo dedicado a delimitar la extensión de la jurisdicción contable, y después de reconocer a sus órganos, en los mismos términos prevenidos para la jurisdicción contencioso-administrativa, la facultad de apreciar, incluso de oficio, su falta de jurisdicción o competencia, regula la Ley los conflictos que se susciten sobre las competencias o atribuciones del Tribunal de Cuentas reproduciendo el contenido de la Ley Orgánica 2/1982 y remitiendo, respecto de los conflictos que se susciten entre los órganos de la jurisdicción contable y la Administración o las restantes jurisdicciones, a lo dispuesto en la Ley Orgánica de Conflictos Jurisdiccionales.

Se refiere la Ley a continuación a los órganos de la jurisdicción contable –reducidos a los Consejeros y Salas del Tribunal de Cuentas– y sus atribuciones, a los presupuestos procesales –con regulación detallada de las condiciones y circunstancias de ejercicio de la acción pública del artículo 47.3 de la Ley Orgánica–, pretensiones de las partes, régimen de cuantías y procedimientos judiciales, haciendo las oportunas remisiones a los procesos contencioso-administrativo y civil correspondientes, en evitación de innecesarias repeticiones normativas. Distingue la Ley, en punto a estos procedimientos judiciales, entre los supuestos de responsabilidad contable distintos del alcance de caudales y efectos públicos y aquéllos otros que únicamente pretenden dilucidar pretensiones fundadas en este concreto caso. La razón de la separación es clara: Mientras que el alcance supone la existencia de un saldo negativo e injustificado de una cuenta, fácilmente constatable en un mero examen y comprobación de la misma y que, por esa razón, puede sin dificultad discurrir por los cauces del juicio declarativo que corresponda a su cuantía, los demás supuestos de responsabilidad implican, las más veces, un complejo proceso de fiscalización y constatación de datos –menoscabo en caudales y efectos públicos, infracción de precepto legal regulador del régimen presupuestario y de contabilidad que resulte aplicable, relación de causa a efecto, etcétera–, que sólo a través de un proceso declarativo, como el ordinario contencioso-administrativo, pueden ser clarificados con las adecuadas garantías.

Con separación de los dos clásicos procedimientos jurisdiccionales, y por tener una naturaleza diferente y más bien asimilable a la de los expedientes de jurisdicción voluntaria de la Ley de Enjuiciamiento Civil, regula la Ley de Funcionamiento los expedientes de cancelación de fianzas. En ellos no se ejercitan pretensiones de responsabilidad contable y su única finalidad es, precisamente, constatar la inexistencia de ésta para, si así ocurre, proceder a su cancelación y devolución.

Termina la Ley el título dedicado a la jurisdicción contable y sus procedimientos con la regulación de los modos de terminación de los procedimientos jurisdiccionales, régimen de recursos contra las diversas resoluciones, incluidos los de casación y revisión a que hace méritos el artículo 49 de la Ley Orgánica que se desarrolla, y ejecución de sentencias.

El último título, por mandato de la Ley Orgánica de referencia, regula el Estatuto del Personal al servicio del Tribunal de Cuentas. Se ha partido de la base de asimilar, en la medida de lo posible, la función pública en el Tribunal al régimen general de la Función Pública, tal y como ya se prevé en el artículo 87 de la primera de las Leyes acabadas de citar. A la consecución de este objetivo responden las disposiciones relativas a las relaciones de puestos de trabajo, oferta pública de empleo y régimen de selección, provisión de puestos de trabajo, derechos, deberes, bases de régimen retributivo, seguridad social, extinción de la relación de servicio y régimen disciplinario, que, en general, suponen una remisión a los preceptos correspondientes de aquella legislación general. La Ley contempla, como cuerpos específicos del Tribunal y diversificados por razones de especialización, los Cuerpos Superiores de Letrados y Auditores y el Cuerpo de Contadores Diplomados y, como novedad, introduce la posibilidad de una tercera categoría de funcionarios titulados superiores pertenecientes a las Administraciones Públicas y a la Seguridad Social, que prestarían sus funciones como funcionarios en servicio activo en el Tribunal de Cuentas y que accederían a él por los medios normales de provisión arbitrados en la legislación general sobre la función pública.

Las disposiciones adicionales se refieren, en primer lugar, al régimen de los actos no adoptados en el ejercicio de las funciones fiscalizadora y jurisdiccional, que se somete a las prescripciones de la Ley de Procedimiento Administrativo; en segundo lugar, a la obligada nueva redacción de los artículos 143 y 144.1 de la Ley General Presupuestaria, prescripción de responsabilidades contables, creación de los dos Cuerpos anteriormente mencionados e integración en ellos de los funcionarios del actual de Censores Letrados y Contables del Tribunal de Cuentas, situación de los funcionarios incorporados al Tribunal en virtud de las Leyes de Presupuestos para los ejercicios de 1983 y 1984, confección de las relaciones de puestos de trabajo y adscripción del personal a los mismos.

Por último, las disposiciones transitorias y las disposiciones finales abordan la aplicación de las nuevas normas procedimentales al régimen de recursos, a los modos de terminación de los procedimientos jurisdiccionales y a aquéllos que hayan alcanzado determinado estado en la tramitación. Se clarifica también, con el mismo carácter transitorio, lo que se entiende por Empresa Pública a los efectos de delimitar el ámbito de la función fiscalizadora; se regulan, provisionalmente, los recursos de casación y revisión y las repercusiones que la nueva normativa pueda representar para el personal actualmente al servicio del Tribunal, y los temas propios de la extinción del derecho precedente y el desarrollo reglamentario de la Ley, cuya iniciativa se deja al propio Tribunal, con conocimiento ulterior de la Comisión Mixta Congreso-Senado para las Relaciones con el Tribunal de Cuentas.