Ley 51/2002, de 27 de diciembre, de reforma de la Ley 39/1988, de 28 de diciembre, Reguladora de las Haciendas Locales

 

 

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TEXTO

 

JUAN CARLOS I REY DE ESPAÑA

 

A todos los que la presente vieren y entendieren.

 

Sabed: Que las Cortes Generales han aprobado y Yo vengo en sancionar la siguiente Ley.

 

EXPOSICIÓN DE MOTIVOS

 

I

 

La promulgación de la Ley 39/1988, de 28 de diciembre, Reguladora de las Haciendas Locales, supuso, en palabras de su propia exposición de motivos, la incorporación al derecho positivo de una reforma legislativa, la de la Hacienda de las entidades locales, cuya necesidad era, a la sazón, incuestionable y unánimemente admitida. La publicación de la referida Ley permitió, básicamente, dar por resuelto el largo período de transitoriedad en el que se vino desenvolviendo la actividad financiera del sector local desde que, durante la primera mitad del siglo XIX, la Hacienda Local española perdió definitivamente su carácter patrimonialista adquiriendo un carácter eminentemente fiscal, hasta la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local, que, si bien plasmó el modelo previsto en la Constitución para diseñar el sistema postconstitucional de financiación de las entidades locales, no pudo regular su actividad financiera más que en algunos aspectos generales.

En el marco de una estructuración global de los recursos de las Haciendas Locales, y con la fuerza que a la aplicación de sus preceptos proporcionaba o su consideración como normas básicas dictadas al amparo del artículo 149.1.18.a de la Constitución, o su tratamiento de normas relativas a la competencia exclusiva del Estado, la Ley 39/1988 tuvo un objetivo especialmente claro desde el punto de vista material, que fue la efectiva realización de los principios de autonomía y suficiencia financiera consagrados en la Carta Magna española.

Desde luego, si hay un aspecto que en este marco tuvo una particular relevancia, fue la racionalización del sistema tributario local, con la creación de tres grandes figuras impositivas: el Impuesto sobre Bienes Inmuebles, el Impuesto sobre Actividades Económicas y el Impuesto sobre Vehículos de Tracción Mecánica, y la supresión correlativa de un número muy superior de tributos que incidían sobre la misma materia imponible que los nuevos, como las Contribuciones Territoriales Rústica y Pecuaria y Urbana, el Impuesto Municipal sobre Solares, las Licencias Fiscales de Actividades Comerciales e Industriales y de Profesionales y Artistas, el Impuesto Municipal sobre Radicación y el Impuesto Municipal sobre Circulación de Vehículos.

 

II

 

Con objeto de analizar las líneas básicas del nuevo marco de financiación de las Haciendas Locales, mediante Resolución de la Secretaría de Estado de Hacienda de 11 de julio de 2001 se creó la "Comisión para el estudio y propuesta de medidas para la reforma de la financiación de las Haciendas Locales", formada por representantes de la Administración General del Estado, de la Administración Local, de la Federación Española de Municipios y Provincias y del campo académico. Dicha Comisión rindió su informe con fecha 3 de julio de 2002.

Muchas de sus propuestas e iniciativas han sido recogidas en el articulado de esta Ley, mediante la que se lleva a cabo una modificación parcial de la Ley 39/1988, de 28 de diciembre, Reguladora de las Haciendas Locales, culminando así la reforma de la financiación de las entidades locales iniciada, en una primera fase, con las modificaciones introducidas en la citada Ley 39/1988 por la Ley 50/1998, de 30 de diciembre, de Medidas fiscales, administrativas y del orden social.

En este sentido, esta Ley introduce importantes modificaciones en el marco de la financiación local, tanto desde el punto de vista estrictamente tributario como por lo que afecta al ámbito financiero.

Por lo que se refiere a la regulación de los tributos locales, esta Ley modifica el articulado de la Ley 39/1988 respecto de todos los impuestos locales regulados en la misma, es decir, el Impuesto sobre Bienes Inmuebles, el Impuesto sobre Actividades Económicas, el Impuesto sobre Vehículos de Tracción Mecánica, el Impuesto sobre Construcciones, Instalaciones y Obras y el Impuesto sobre el Incremento de Valor de los Terrenos de Naturaleza Urbana ; asimismo, la Ley introduce alguna modificación muy concreta en el ámbito de las tasas locales, teniendo en cuenta que la actual regulación de las mismas en la Ley 39/1988 se debe a la Ley 25/1998, de 13 de julio, de Modificación del Régimen Legal de las Tasas Estatales y Locales y de reordenación de las prestaciones patrimoniales de carácter público, a través de la cual se adaptó dicha regulación a los criterios expuestos por el Tribunal Constitucional en la sentencia 185/1995, de 14 de diciembre.

Una de las facetas fundamentales de la Ley que ahora se aprueba es una nueva y completa regulación del Impuesto sobre Bienes Inmuebles que, sin embargo, se extiende a los aspectos estrictamente tributarios, permitiendo así dotar a la normativa reguladora de la institución catastral de la necesaria sustantividad. Las oportunas remisiones entre los preceptos de ambas regulaciones permiten, no obstante, articular aquellos aspectos comunes que, como la identidad valor catastral-base imponible, es necesario mantener.

Los otros dos principios que cabe resaltar como básicos en esta Ley son, sin duda, el desarrollo y potenciación de la autonomía municipal y la especial atención prestada al establecimiento de mecanismos que, tanto en la esfera catastral como en la de los tributos municipales, faciliten la gestión y reduzcan las obligaciones formales de los interesados.

Especialmente destacables resultan las modificaciones introducidas por esta Ley en la regulación del Impuesto sobre Actividades Económicas, encaminadas básicamente a eximir del pago de dicho tributo a la mayor parte de los pequeños y medianos negocios, compatibilizando dicha medida con el objetivo de que el impuesto pase a tomar en consideración, para aquellos que continúen sujetos al pago del mismo, las concretas circunstancias económicas del obligado al pago.

Junto a las modificaciones relativas al Impuesto sobre Actividades Económicas, la Ley recoge diversas medidas que afectan al resto de los impuestos locales regulados en la Ley 39/1988, tanto los de obligatoria exigencia por los Ayuntamientos (Impuesto sobre Bienes Inmuebles e Impuesto sobre Vehículos de Tracción Mecánica) como los de potestativa exigencia por los mismos (Impuesto sobre Construcciones, Instalaciones y Obras e Impuesto sobre el Incremento de Valor de los Terrenos de Naturaleza Urbana).

Como instrumento financiero que, junto con los tributos propios, refuerzan la materialización del principio de suficiencia financiera de las entidades locales establecido en el artículo 142 de la Constitución, también es objeto de reforma el modelo de participación en los tributos del Estado.

Si bien esta reforma no entrará en vigor hasta el 1 de enero de 2004, se ha incluido en este texto normativo por razones obvias de economía legislativa, con el fin de evitar la proliferación de reformas y revisiones de la regulación de una misma materia.

El conjunto de modificaciones, de índole tributaria y financiera, que esta Ley lleva a cabo en el articulado de la Ley 39/1988, tiene como finalidad esencial, por una parte, mantener y fortalecer la garantía del principio de suficiencia financiera de las entidades locales proclamado en la Constitución y, por otra, incrementar la autonomía municipal en el ámbito de los tributos locales, de manera que los Ayuntamientos dispongan de una mayor capacidad y margen de decisión, dentro de los límites legalmente definidos, en materias como la aplicación de los tipos impositivos o de los incentivos fiscales.

 

III

 

La Ley se estructura en un Título único, dos capítulos, cuarenta y cuatro artículos, doce disposiciones adicionales, doce transitorias, una derogatoria y dos finales.

En el Título único se recogen las modificaciones que en la Ley 39/1988 introduce esta Ley en materia tributaria, relativas, como ya se ha comentado, a todos los impuestos locales regulados en aquélla y a las tasas locales, así como a la participación en los tributos del Estado.

Por lo que se refiere a la regulación del Impuesto Sobre Bienes Inmuebles, y aun manteniendo el esquema general de la normativa anterior, son importantes las novedades introducidas, que afectan, básicamente, a la configuración del hecho imponible y de los supuestos de no sujeción ; la regulación de las exenciones; los sujetos pasivos, las bases imponible y liquidable ; la determinación de la cuota tributaria y el establecimiento de bonificaciones sobre la misma ; y, finalmente, las obligaciones formales.

En relación con el hecho imponible, se ha mejorado técnicamente su determinación, efectuando una remisión en bloque al concepto de bienes inmuebles a efectos catastrales ; especial relevancia tiene, a este respecto, la creación de una nueva categoría de inmuebles, la de bien inmueble de características especiales. También se regulan explícitamente los supuestos de no sujeción, completando tal y como prevé el artículo 29 de la Ley 230/1963, de 28 de diciembre, General Tributaria, la determinación concreta del hecho imponible, e incluyendo entre los mismos supuestos que anteriormente se recogían como exenciones. En cuanto a éstas, se ha sistematizado su configuración, se han distinguido según tengan o no carácter rogado, se han perfilado restrictivamente algunos supuestos y otorgado a los Ayuntamientos autonomía respecto al establecimiento y concesión de la exención técnica de determinados bienes por razón de criterios de eficiencia y economía en la gestión recaudatoria municipal.

En relación con el sujeto pasivo, se ha mejorado sensiblemente su configuración, la Ley le atribuye la facultad de repercutir la carga tributaria del impuesto conforme a las normas de derecho común En aras a la consecución del principio de neutralidad impositiva, el sistema se perfecciona con el establecimiento de la repercusión obligatoria para los Ayuntamientos de la totalidad de la cuota líquida del impuesto en quienes, no reuniendo la condición de sujetos pasivos del mismo, hacen uso mediante contraprestación de sus bienes demaniales o patrimoniales.

En materia de garantías, la Ley limita expresamente la responsabilidad por afección de los bienes inmuebles al pago de la cuota tributaria Se fortalece, asimismo, el principio de seguridad jurídica que ha de presidir el tráfico inmobiliario al tipificarse en la Ley la obligación de los Notarios de informar a los comparecientes, ya sean requirentes u otorgantes, de las deudas derivadas de la exacción del Impuesto sobre Bienes Inmuebles a las que puede quedar afecto el inmueble objeto del acto o negocio de que se trate. Se consagra también una regla especial en materia de responsabilidad solidaria para las entidades sin personalidad jurídica reguladas en el artículo 33 de la Ley 230/1963, de 28 de diciembre, General Tributaria.

La base imponible continúa siendo el valor catastral, al tiempo que se ha desplazado la regulación de su determinación, notificación e impugnación, consecuentemente, a la que respecto a éste se contiene en las normas reguladoras del Catastro Inmobiliario.

En cuanto a la reducción de la base imponible para la determinación de la base liquidable, se perfecciona el sistema establecido en su momento en la Ley 53/1997, de 27 de noviembre, por la que se modifica parcialmente la Ley 39/1988, de 28 de diciembre, Reguladora de las Haciendas Locales, y se establece una reducción en la base imponible del Impuesto sobre Bienes Inmuebles, y se recogen determinados aspectos cuya necesidad venía siendo demandada, como la simplificación de supuestos en la determinación del valor base o la compatibilidad de la aplicación de la reducción con la actualización de valores catastrales por coeficientes establecidos en las Leyes de Presupuestos Generales del Estado para cada ejercicio económico. Su ámbito de aplicación, a diferencia de lo contenido en la normativa anterior, se extiende tanto a inmuebles urbanos como rústicos, si bien quedan excluidos del mismo los bienes clasificados como de características especiales.

Por cuanto atañe a la cuota, las principales novedades afectan a la regulación de los tipos de gravamen y al establecimiento de nuevas bonificaciones, todo ello en el contexto de proporcionar a los Ayuntamientos, como órganos titulares y gestores del impuesto, un amplio abanico de herramientas para conjugar su potencial recaudatorio con las posibilidades que el tributo ofrece como instrumento al servicio de la política tributaria municipal.

Respecto a los primeros, se establecen tipos de gravamen específicos para los bienes inmuebles de características especiales, se simplifican los supuestos de incremento de tipos en función de las características del municipio y se introduce la posibilidad de establecer tipos diferenciados en función de los usos que las normas reguladoras del Catastro Inmobiliario señalan para las construcciones en los bienes inmuebles urbanos, los grupos de inmuebles de características especiales y el valor catastral. Destaca, asimismo, la posibilidad de aplicar un recargo a los inmuebles de uso residencial que se encuentren desocupados para facilitar el acceso de todos los ciudadanos al disfrute de una vivienda digna y adecuada.

El régimen de las bonificaciones es, sin duda, uno de los aspectos donde se concreta de forma más contundente el decidido impulso que la Ley da al principio de autonomía municipal ; en tal sentido se remite con carácter general a las ordenanzas municipales la especificación de los principales aspectos de su regulación.

Hay que destacar la introducción de nuevos supuestos de aplicación de estos beneficios, como los relativos a los titulares de familia numerosa o a grupos de bienes de características especiales.

Finalmente, en materia de gestión, las modificaciones que la Ley incorpora van dirigidas, por una parte, a reforzar el principio de colaboración que ha de presidir las relaciones entre las Administraciones públicas para reducir los costes indirectos de la imposición y facilitar la gestión del impuesto en beneficio de los contribuyentes, y, por otra, y con esta finalidad, a simplificar la gestión del tributo y facilitar su comprensión.

Al primer grupo de medidas pertenece el establecimiento del procedimiento de comunicación municipal, que exonera al sujeto pasivo de la obligación de declarar cuando los elementos constitutivos del hecho imponible consten en la correspondiente licencia o autorización municipal y sean remitidos por la entidad local a la Dirección General del Catastro en los términos y condiciones expresados en la Ley. También pertenece a este grupo de medidas el procedimiento de intercambio de información entre las citadas Administraciones, que permite agilizar la exacción del impuesto cuando la no coincidencia entre titular catastral y sujeto pasivo es conocida por el órgano gestor del tributo en la fase de recaudación.

Dentro del segundo grupo de medidas cabe destacar la remisión a las normas reguladoras del Catastro Inmobiliario en materia de declaraciones, la diferenciación entre los conceptos padrón catastral y lista cobratoria y la facultad de que disponen los Ayuntamientos para agrupar en un solo documento de cobro todas las cuotas que ha de satisfacer un mismo sujeto pasivo por ostentar la titularidad sobre bienes inmuebles rústicos a que se refiere la presente Ley.

 

IV

 

Por lo que afecta al Impuesto sobre Actividades Económicas, las principales modificaciones son las siguientes:

Se exime del pago del impuesto a todas las personas físicas y, también, a otros sujetos pasivos del mismo que hayan tenido una cifra de negocios inferior a un millón de euros.

Se exime del pago del impuesto a los sujetos pasivos que inicien su actividad durante los dos primeros períodos impositivos.

Se adapta la exención de los Organismos autónomos a la Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado.

Se crea un nuevo coeficiente, a aplicar sobre las cuotas de las tarifas, determinado en función de la cifra de negocios del sujeto pasivo.

Se unifican el actual coeficiente municipal y el actual índice de situación, en un único coeficiente de situación.

Se habilita a los Ayuntamientos para establecer una bonificación por creación de empleo y una bonificación a favor de las empresas con pérdidas o con beneficios inferiores a la cifra que determina la ordenanza fiscal.

Se habilita a los Ayuntamientos para establecer una bonificación por la utilización o producción de energías renovables, la realización de actividades industriales fuera de los núcleos poblados y el establecimiento de planes que fomenten un transporte de los trabajadores eficiente y menos contaminante.

Se suprime el elemento "número de obreros" como factor determinante de parte de la cuota del impuesto.

Se crea un epígrafe específico para los operadores de telefonía móvil.

Se minora la cuota del impuesto en función de las superficies que los sujetos pasivos destinen a servicios socioculturales y a servicios de guardería.

En relación con el Impuesto sobre Vehículos de Tracción Mecánica, destacan las siguientes novedades:

Se mejora y amplía el ámbito de la exención de los vehículos de los discapacitados, atendiendo a las recomendaciones del Defensor del Pueblo, sin vincular la exención ni a la potencia fiscal del vehículo ni a su específica adaptación para su conducción por el discapacitado.

Se suprime la diferenciación de coeficientes máximos de incremento de cuotas en función de la población del municipio, con fijación de un coeficiente máximo único para todos los municipios.

Se incrementa el tope máximo de bonificación permitido a los Ayuntamientos para los vehículos poco contaminantes.

Por lo que atañe al Impuesto sobre Construcciones, Instalaciones y Obras, pueden señalarse las siguientes novedades:

Se clarifica la determinación del sujeto pasivo del impuesto, en consonancia con la jurisprudencia del Tribunal Supremo.

Se clarifica la base imponible del impuesto, de acuerdo con los criterios del Tribunal Supremo.

Se suprime la diferenciación de tipos máximos de gravamen en función de cuál sea la población del municipio, con fijación de un tipo máximo único para todos los municipios.

Se habilita a los Ayuntamientos para establecer bonificaciones a favor de las construcciones, instalaciones u obras que contribuyan o se refieran al uso de la energía solar, a los planes de fomento de la inversión privada en infraestructuras, a las viviendas de protección oficial y a las condiciones de acceso y habitabilidad de los discapacitados.

En cuanto al Impuesto sobre el Incremento de Valor de los Terrenos de Naturaleza Urbana, cabe subrayar las siguientes medidas:

Se convierten en supuestos de no sujeción los actuales supuestos de exención aplicables a las aportaciones de los cónyuges a la sociedad conyugal y a las transmisiones entre cónyuges o a favor de los hijos por sentencias de nulidad, separación o divorcio, para evitar situaciones de fraude.

Se adapta la exención de los Organismos autónomos a la Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado.

Se simplifica y sistematiza el precepto de determinación de la base imponible.

Se suprimen las diferencias actuales en los porcentajes anuales de determinación del incremento de valor en función de la población de cada municipio, con fijación de un porcentaje único por cada período de generación.

Se suprimen los diferentes tipos máximos de gravamen en función de la población del municipio, con fijación de un tipo máximo único para todos los municipios.

Por último, en lo tocante a las tasas locales, se incluyen las siguientes medidas:

Se suprime el supuesto de tasas por utilización privativa o aprovechamiento especial del dominio público local en los casos de instalación de anuncios no ubicados en terrenos de dominio público local, sino únicamente visibles desde el mismo.

Se extiende la actual "tasa del 1,5 por 100" (de los ingresos brutos de facturación) a las entidades que emplean redes ajenas para efectuar sus suministros, aclarando, expresamente, que no se incluyen en este régimen los servicios de telefonía móvil.

 

V

 

Desde la entrada en vigor de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, de acuerdo con su redacción inicial, se han venido definiendo modelos de participación de las entidades locales en los tributos del Estado referidos a horizontes temporales quinquenales, que tenían como objetivos prioritarios contribuir a la suficiencia financiera de aquéllas y dotar de automatismo a la fijación de los montantes totales de aquella participación, aplicando unos criterios objetivos previamente definidos.

En esta reforma, obedeciendo también a estos objetivos, se plantean unos mecanismos de financiación con vocación de permanencia en el tiempo, con el establecimiento de unos criterios similares a los ya definidos para las Comunidades Autónomas de régimen común y Ciudades con Estatuto de Autonomía.

Asimismo, se profundiza en la consecución del objetivo de suficiencia, con reconocimiento de la realidad cada vez más palmaria del carácter de polo de atracción que vienen ostentando las grandes urbes. Esta situación genera unas mayores necesidades financieras derivadas de la fuerte presión de la demanda de servicios públicos básicos y obligatorios y una mayor actividad económica que permite un rendimiento más elevado de los impuestos estatales que gravan las distintas manifestaciones de la misma.

Por este motivo, se configura, por un lado, una estructura dual de financiación, de naturaleza analítico-sintética, a favor de los grandes municipios y de las capitales de provincia de régimen común. De naturaleza analítica, por cuanto se canaliza hacia estas entidades una parte de los rendimientos obtenidos por la Hacienda del Estado en las figuras impositivas de mayor potencialidad recaudatoria, cedidas parcialmente a las Comunidades Autónomas de régimen común y Ciudades con Estatuto de Autonomía, según lo dispuesto en la Ley 21/2001, de 27 de diciembre, por la que se regulan las medidas fiscales y administrativas de su nuevo sistema de financiación.

De naturaleza sintética, ya que se fija para los grandes municipios una participación en tributos del Estado que evolucionará al mismo ritmo que los ingresos tributarios del Estado, con determinación de este índice en los mismos términos que para las Comunidades Autónomas.

Este componente de participación se configura como complementario de los recursos que obtengan los municipios por la cesión de los rendimientos recaudatorios en los impuestos estatales citados.

Por otro lado, para el resto de municipios se establece un modelo de participación en tributos del Estado definido por variables. La reforma también alcanza a los criterios que este modelo incluye para determinar el montante global de la financiación y para su distribución entre las entidades afectadas.

Por lo que se refiere al primer grupo de criterios, se modifica el índice de evolución aplicable para fijar la financiación global correspondiente a los años distintos del año base, que vendrá determinado por el ritmo de crecimiento de los ingresos tributarios del Estado, en los términos antes mencionados.

En cuanto a los criterios de distribución, se modifican los pesos relativos de algunas variables, los coeficientes de ponderación aplicables a la población de derecho y la definición del inverso de la capacidad tributaria, con supresión, asimismo, del número de unidades escolares como criterio de reparto.

Por lo que se refiere a la participación en tributos del Estado de las Provincias, Consejos y Cabildos Insulares, Comunidades Autónomas uniprovinciales, de régimen común, y Ciudades con Estatuto de Autonomía, se configura también un modelo de financiación dual análogo al definido para los grandes municipios y capitales de provincia. Igualmente, se define la asignación que pudiera corresponder a cada una de aquellas entidades en el fondo de asistencia sanitaria, que se viene recogiendo y desarrollando en las Leyes anuales de Presupuestos Generales del Estado.

En ningún caso se ceden a las entidades locales, en relación con los impuestos estatales en cuyos rendimientos recaudatorios participan, competencias normativas, de gestión, liquidación, recaudación e inspección, así como tampoco en materia de revisión de los actos que se dicten en vía de gestión de dichos tributos, al corresponder exclusivamente al Estado su titularidad y ejercicio.

Finalmente, se reconoce la singularidad de las entidades locales canarias por la existencia de su peculiar régimen económico y fiscal derivado de su situación ultraperiférica que se manifiesta, entre otros, en la inaplicación de determinados impuestos estatales indirectos como el IVA o en la inaplicación o aplicación atenuada de ciertos impuestos especiales de fabricación. En consecuencia, dado que el importe de la cesión de la recaudación de impuestos cedidos es inferior en el caso de las entidades locales de las Islas Canarias a las que es de aplicación dicho sistema, y siendo así que el nivel de financiación estatal de las mismas debe ser igual que el de las correlativas entidades locales de la Península y de las Islas Baleares, el Fondo Complementario de Financiación se adecuará a tal circunstancia.