Ley 4/1999, de 13 de enero, de modificación de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común

 

 

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TEXTO

 

JUAN CARLOS I

REY DE ESPAÑA

 

A todos los que la presente vieren y entendieren.

 

Sabed: Que las Cortes Generales han aprobado y Yo vengo en sancionar la siguiente Ley.

 

EXPOSICIÓN DE MOTIVOS

 

I

 

La regulación del régimen jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común constituye una pieza clave en las relaciones de la Administración con los ciudadanos y en la satisfacción de los intereses generales a los que la Administración debe servir por mandato constitucional (103.1 CE). Ambos aspectos están interrelacionados y, dada su importancia, aparecen contemplados en el artículo 149.1.18.ª de la Constitución, que atribuye al Estado la competencia para regular «las bases del régimen jurídico de las Administraciones Públicas», por un lado, y directamente, por otro, el «procedimiento administrativo común». Se pretende garantizar de esta manera una igualdad en las condiciones jurídicas básicas de todos los ciudadanos en sus relaciones con las diferentes Administraciones públicas.

Con base en estos planteamientos, la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común sustituyó a la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958, introduciendo una nueva regulación adaptada a los principios constitucionalesyalanueva organización territorial del Estado e incorporando avances significativos en la relación de las Administraciones con los ciudadanos.

Sin embargo, durante su aplicación se han suscitado algunos problemas que han llevado a plantear desde diversos sectores la necesidad de su modificación. La proliferación de normas reguladoras de procedimientos administrativos, los problemas detectados en la regulación de ciertos artículos –como los referidos al silencio administrativo, la revisión de los actos o la responsabilidad patrimonial–, y la supresión del recurso de reposición son lugares comunes en las críticas formuladas a la Ley 30/1992, que justifican su reforma pensando en el buen funcionamiento de la Administración pública y, sobre todo, en los ciudadanos, que son los destinatarios de su actuación.

En este sentido, debe señalarse que, al igual que lo acontecido en relación con la Ley de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado, los modelos administrativos deben construirse siempre en función de los ciudadanos, y no al revés. Por ello, también en el proceso de reforma de la Ley 30/1992 se ha tenido como objetivo esta orientación general que debe presidir todas y cada una de las manifestaciones de la reforma administrativa, puesto que la Constitución de 1978 ha querido señalar solemnemente en su artículo 103 que la «Administración Pública sirve con objetividad los intereses generales».

Sobre estos presupuestos, el objeto de esta Ley de reforma se circunscribe a modificar los aspectos más problemáticos de la Ley 30/1992, según la opinión de la doctrina y de los aplicadores del derecho: fundamentalmente, la regulación del silencio administrativo –suprimiendo la certificación de acto presunto–, el sistema de revisión de actos, la responsabilidad patrimonial y la regulación de la suspensión del acto administrativo.

El texto de la Ley efectúa algunas otras modificaciones que mejoran y completan la Ley 30/1992, con el fin de dar cumplimiento a la proposición no de Ley, aprobada por el Congreso de los Diputados el 3 de junio de 1997, por la que se insta al Gobierno a presentar un proyecto de Ley de modificación de la Ley 30/1992 que solucione las deficiencias detectadas en la aplicación del texto vigente y su mejor adecuación a la realidad plurilingüística del Estado.

 

II

 

En primer lugar, en el Título preliminar se introducen dos principios de actuación de las Administraciones públicas, derivados del de seguridad jurídica. Por una parte, el principio de buena fe, aplicado por la jurisprudencia contencioso-administrativa incluso antes de su recepción por el título preliminar del Código Civil. Por otra, el principio, bien conocido en el derecho procedimental administrativo europeo y también recogido por la jurisprudencia contencioso-administrativa, de la confianza legítima de los ciudadanos en que la actuación de las Administraciones públicas no puede ser alterada arbitrariamente.

En el Título I, y como corolario del principio general de buena fe aplicado al derecho público, se incluye también el principio de lealtad institucional como criterio rector que facilite la colaboración y la cooperación entre las diferentes Administraciones públicas, recogiendo los pronunciamientos del Tribunal Constitucional.

Posteriormente, este deber genérico se articula a través de una fórmula orgánica, las Conferencias Sectoriales. Se mantiene con su contenido básico la actual regulación, que a su vez procede de la Ley 12/1983, de 14 de octubre, del Proceso Autonómico, aunque en el actual momento de desarrollo de estos órganos se considera oportuno incorporar diferentes matizaciones en el artículo 5.

Estas incorporaciones vienen a dar respuesta a problemas reales existentes y que sin embargo en la actualidad carecen de previsión normativa adecuada, como la existencia de otros órganos de cooperación diferentes de las Conferencias Sectoriales, que pueden ser tanto los órganos de apoyo de las Conferencias como aquellos otros en principio ajenos a las mismas por referirse a ámbitos materiales específicos, y que requieren de una adecuada especialización.

Se introduce y desarrolla el concepto de plan y programa conjunto, ya apuntado en la modificación de la Ley General Presupuestaria operada por la Ley 13/1996, de 30 de diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y del Orden Social, ya que en la práctica comienza a ser una fórmula muy útil para articular el ejercicio de las funciones administrativas del Estado y las Comunidades Autónomas.

La modificación correspondiente al artículo 6, referente a la atribución a los titulares de los Departamentos ministeriales y los Presidentes o Directores de los Organismos públicos de la competencia para la formalización de convenios de colaboración, tiene como finalidad recuperar un principio tradicional en el derecho público español y lograr la coherencia adecuada entre el contenido de este artículo con el artículo anterior y las funciones que a aquéllos atribuye la Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado (LOFAGE), la Ley 13/1995, de 18 de mayo, de Contratos de las Administraciones Públicas y la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno.

La modificación del artículo 10, sobre comunicaciones a las Comunidades Europeas pretende ajustar el actual texto a la realidad del derecho comunitario, ya que parece conveniente diferenciar entre el plazo para la comunicación de disposiciones de carácter general o resoluciones y el plazo para la remisión de proyectos de disposiciones.

En el Título II, el artículo 13 se modifica permitiendo la delegación de competencias en órganos de las entidades de derecho público dependientes, para facilitar la descentralización y, con ello, una más fácil gestión que, en definitiva, se traduce en mayor eficacia y mejor servicio a los ciudadanos. Por otra parte, se clarifica la redacción de su apartado 5 respecto a la admisibilidad de la delegación en los procedimientos en que se prevea, con carácter preceptivo, un dictamen o informe.

 

III

 

Con idéntico objetivo de lograr una mayor eficacia y servicio a los ciudadanos se modifican algunos aspectos de la regulación de la actividad de las Administraciones públicas contenida en el Título IV.

Se modifica el artículo 36 para hacer efectiva la adecuación de la Ley a la realidad plurilingüística del Estado, de conformidad con la proposición no de Ley de 3 de junio de 1997, incorporando una regulación inspirada en el artículo 231.4 de la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial, según la redacción dada al mismo por la Ley Orgánica 16/1994, de 8 de noviembre.

Mediante la redacción del apartado 4 del artículo 38 se pretende impulsar el empleo y aplicación de las técnicas y medios informáticos y telemáticos por parte de la Administración. Por su parte, el nuevo apartado 5 regula la expedición de copias de los documentos presentados ante la Administración, respondiendo a la necesidad de dar efectivo cumplimiento al derecho reconocido a los ciudadanos por el artículo 35.c).

El artículo 42 sufre una profunda modificación. En primer lugar, el apartado 1 precisa los supuestos en que es obligado dictar resolución expresa, incluyendo los casos de prescripción, renuncia del derecho, caducidad del procedimiento, desistimiento de la solicitud y desaparición sobrevenida del objeto del procedimiento, en los que la resolución consistirá en la declaración de la circunstancia correspondiente.

Respecto al procedimiento para hacer efectiva la resolución, se parte de la premisa de que un procedimiento administrativo que no sea ágil y breve es difícil que pueda ser una institución al verdadero servicio a los ciudadanos. Por eso, a falta de norma expresa, el apartado 3 de este mismo artículo establece como plazo general supletorio de duración de los procedimientos administrativos el de tres meses, sin que en ningún caso pueda superar el de seis meses, según el apartado 2, salvo que una norma con rango de Ley establezca lo contrario o así se prevea en la normativa comunitaria europea, plazo en el que deberá notificarse la resolución. El plazo, por otra parte, comenzará a contarse, en los procedimientos iniciados a solicitud del interesado, desde que la misma haya tenido entrada efectivamente en el registro del órgano competente para su tramitación. Este extremo debe ser comunicado a los solicitantes indicando la duración máxima del procedimiento en cuestión, de acuerdo con el apartado 4.

En cualquier caso, el plazo puede suspenderse, acogiendo la inspiración del moderno derecho público comunitario, por causas tasadas previstas en el apartado 5: requerimiento a los interesados para subsanar deficiencias, intervención previa y preceptiva de un órgano de las Comunidades Europeas, informes preceptivos y determinantes del contenido de la resolución, realización de pruebas técnicas o análisis contradictorios o dirimentes propuestos por los interesados o el inicio de negociaciones para finalizar convencionalmente el procedimiento administrativo. Se prevé también la ampliación de plazos en el apartado 6, aunque limitando su decisión al órgano competente para resolver y, en su caso, al superior jerárquico. En el 7 se realiza una referencia explícita a la responsabilidad disciplinaria, si bien se omite la relativa a la remoción del puesto de trabajo.

En cuanto al silencio administrativo, el artículo 43 prevé como regla general el silencio positivo, exceptuándose sólo cuando una norma con rango de Ley o norma comunitaria europea establezca lo contrario. No podemos olvidar que cuando se regula el silencio, en realidad se está tratando de establecer medidas preventivas contra patologías del procedimiento ajenas al correcto funcionamiento de la Administración que diseña la propia Ley. Pues bien, esta situación de falta de respuesta por la Administración –siempre indeseable– nunca puede causar perjuicios innecesarios al ciudadano, sino que, equilibrando los intereses en presencia, normalmente debe hacer valer el interés de quien ha cumplido correctamente con las obligaciones legalmente impuestas.

Se exceptúan de la regla general de silencio positivo lógicamente los procedimientos de ejercicio del derecho de petición, los de revisión de actos administrativos y disposiciones generales, los iniciados de oficio, y los procedimientos de los que pudiera derivarse para los solicitantes o terceros la adquisición de facultades sobre el dominio o servicio público. Se trata de regular esta capital institución del procedimiento administrativo de forma equilibrada y razonable, por lo que se suprime la certificación de actos presuntos que, como es sabido, permitía a la Administración, una vez finalizados los plazos para resolver y antes de expedir la certificación o que transcurriera el plazo para expedirla, dictar un acto administrativo expreso aun cuando resultara contrario a los efectos del silencio ya producido. Por todo ello, el silencio administrativo positivo producirá un verdadero acto administrativo eficaz, que la Administración pública sólo podrá revisar de acuerdo con los procedimientos de revisión establecidos en la Ley. Igualmente, se concibe el silencio administrativo negativo como ficción legal para permitir al ciudadano interesado acceder al recurso contencioso-administrativo, aunque, en todo caso, la Administración pública tiene la obligación de resolver expresamente, de forma que si da la razón al ciudadano, se evitará el pleito.

Por su parte, el artículo 44 regula la inactividad de la Administración en los procedimientos iniciados de oficio. Se diferencian los casos en los que pudieran derivarse el reconocimiento o constitución de derechos o situaciones jurídicas individualizadas, en los cuales los interesados que hubieran comparecido podrán entender desestimadas sus pretensiones (supuestos de subvenciones, concursos de traslado de funcionarios, etc.), de los casos en que la Administración ejercite potestades sancionadoras o de intervención susceptibles de producir efectos desfavorables o de gravamen, en los que los interesados podrán entender caducado el procedimiento.

En cualquier caso, con el fin de abordar detenidamente la transformación del régimen de silencio de cada uno de los aproximadamente dos mil procedimientos existentes en la actualidad, en el ámbito de la Administración General del Estado, en la disposición transitoria primera se mantiene la vigencia del sentido del silencio previsto en las normas aprobadas en el proceso de adecuación de procedimientos que siguió a la Ley 30/1992, si bien que su forma de producción y efectos serán los previstos en la presente Ley. En este sentido, y en la línea apuntada de profundización en el silencio positivo, se encomienda al Gobierno que en el plazo de dos años desde la entrada en vigor de esta Ley realice la adaptación de los procedimientos al sentido del silencio administrativo legalmente previsto. Para el estudio y propuesta de las reformas, y, en particular, con el fin de simplificar y racionalizar la gran variedad de procedimientos especiales que tras la Ley 30/1992 se han regulado en el ámbito de la Administración General del Estado y sus Organismos públicos, en la disposición adicional primera se ordena al Ejecutivo la creación de una Comisión Interministerial presidida por el Ministro de Administraciones Públicas.

En concordancia con las modificaciones de los artículos 42, 43 y 44 se modifica el régimen de cómputo de plazos contenido en el artículo 48.4 y se precisa la regulación de la ampliación de trámites contenida en el artículo 49. Finalmente, y de conformidad con los artículos 102, 72 y 136, en el artículo 54 se exige la motivación de la revisión de las disposiciones generales y de la adopción de medidas provisionales.

 

IV

 

En el Título V, la Ley modifica el régimen de notificaciones del artículo 58 en aras del principio de seguridad jurídica, recuperando, por un lado, la convalidación de la notificación en parecidos términos a como se contemplaba en la Ley de 1958, aunque reduciendo el plazo a tres meses. Por otro, se introduce en este mismo artículo una previsión dirigida a evitar que por la vía del rechazo de las notificaciones se obtenga una estimación presunta de la solicitud.

En el artículo 62.1 se precisa el supuesto de nulidad previsto en su letra a), eliminándose la expresión «contenido esencial» referida al ámbito de la lesión de los derechos y libertades susceptibles de amparo constitucional, que constituye una delimitación vinculante para el legislador.

En el Título VI, junto a la reforma del artículo 71 para lograr la concordancia con el resto de las modificaciones, se actualiza la regulación de las medidas provisionales del artículo 72, introduciendo las previsiones necesarias para flexibilizar el momento de su adopción con las cautelas necesarias para garantizar el respeto a los derechos de los ciudadanos. Así se permite que, en los casos determinados por las Leyes sectoriales, se acuerden con carácter previo a la iniciación del procedimiento. En el mismo sentido, se introduce la posibilidad de modificación de dichas medidas en atención a la regla «rebus sic stantibus».

 

V

 

Diversas son las modificaciones que afectan al Título VII, con la finalidad de reforzar las garantías jurídicas de los ciudadanos frente a la actuación de la Administración.

En materia de revisión de oficio, en el artículo 102, se introduce un trámite de inadmisión de las solicitudes de los interesados, sin necesidad de recabar el dictamen del Consejo de Estado u órgano consultivo de la Comunidad Autónoma. Por otra parte, se introduce la revisión de oficio de las disposiciones generales nulas, que no opera, en ningún caso, como acción de nulidad.

En cuanto a los actos anulables, se elimina la potestad revisora de la Administración prevista en el artículo 103, con lo que se obliga a la Administración pública a acudir a los Tribunales si quiere revisarlos, mediante la pertinente previa declaración de lesividad y posterior impugnación, eliminando también la posibilidad de que los ciudadanos utilizasen esta vía que había desnaturalizado por concepto el régimen de los recursos administrativos. De esta forma, se colocan Administración y ciudadanos en una posición equiparable.

En materia de revocación de actos, el nuevo artículo 105 refuerza sus límites, añadiendo que no puede constituir dispensa o exención no permitida por las leyes, ni ser contraria al principio de igualdad o al interés público.

Respecto al sistema de recursos previsto en el capítulo II se producen importantes modificaciones. En particular destaca el establecimiento, en los artículos 107 y 116 a 117, del recurso de reposición con carácter potestativo, atendiendo, sobre todo, a los problemas planteados en el ámbito de la Administración Local. Se recupera, en el mismo artículo 107, el recurso de alzada, que se regula con su configuración tradicional en los artículos 114 y 115. Todo ello junto al recurso de revisión contra actos firmes previsto en el artículo 108, del que se precisa la causa segunda de procedencia del recurso en el artículo 118.1, introduciendo en el artículo 119 un trámite de inadmisión similar al previsto para la revisión de oficio. Dada la trascendencia del sistema de recursos como institución de garantía para los ciudadanos, en la disposición transitoria segunda, se prevé que a los procedimientos iniciados antes de la entrada en vigor de la modificación no les será de aplicación la misma, salvo en lo relativo al sistema de recursos.

De conformidad con este esquema, se modifican los casos de actos que agotan la vía administrativa, previstos en el artículo 109, y se suprime, recogiendo una petición bien unánime, la llamada comunicación previa a la Administración que debían formular los interesados antes de interponer el recurso contencioso-administrativo prevista en el artículo 110.3, por ser, no sólo innecesaria, sino probablemente obstaculizadora de un proceso judicial ágil y breve.

Por lo que respecta a la suspensión del acto administrativo en vía de recurso regulada en el artículo 111, se mantiene la regla general de la no suspensión, si bien que se introducen, con las cautelas adecuadas, algunos criterios que la jurisprudencia había manifestado reiteradamente sobre la tutela cautelar, autorizándose la posibilidad de que la suspensión, en el marco del principio de razonabilidad, puede prolongarse sin solución de continuidad hasta la sede jurisdiccional.

 

VI

 

En el Título IX, y con el objeto de favorecer la descentralización en aras del principio de eficacia, se suprime la prohibición de la delegación del ejercicio de la potestad sancionadora.

En materia de responsabilidad patrimonial de las Administraciones públicas, en el Título X se introducen algunas modificaciones importantes. Por una parte, se amplía la regulación de la responsabilidad concurrente de diferentes Administraciones públicas previsto en el artículo 140, distinguiendo el régimen de las actuaciones conjuntas de otros supuestos de concurrencia. En el 141 se matizan los supuestos de fuerza mayor que no dan lugar a responsabilidad y, en beneficio del afectado, se prevé la actualización de la cuantía de la indemnización.

Se opta, con la nueva redacción del artículo 144, por la unificación del régimen jurídico sustantivo de la responsabilidad patrimonial de la Administración sin discriminar su actuación en régimen de derecho público o privado en concordancia con la unidad de fuero.

Por lo que respecta a la responsabilidad patrimonial de las autoridades y personal al servicio de las Administraciones públicas, se pretende garantizar su efectividad, al preverse en el artículo 145 que se exigirá de oficio. Por otra parte, desaparece del artículo 146 toda mención a su responsabilidad civil por los daños producidos en el desempeño del servicio, clarificando el régimen instaurado por la Ley 30/1992 de exigencia directa de responsabilidad a la Administración, y, en concordancia con ello, en la disposición derogatoria se derogan la Ley de 5 de abril de 1904 y el Real Decreto de 23 de septiembre de 1904, relativos a la responsabilidad civil de los funcionarios públicos.

 

VII

 

Se modifica, por último, la parte final de la Ley 30/1992, recogiendo un conjunto de prescripciones heterogéneas respecto a su aplicación. En primer lugar, y con el fin de reforzar la especificidad de los procedimientos tributarios dentro de la necesaria armonía con los principios comunes al régimen jurídico y procedimiento de las Administraciones públicas, se modifica la redacción del primer apartado de la disposición adicional quinta.

Con una finalidad similar, se da una nueva redacción a la disposición adicional undécima, recogiendo la especialidad de los procedimientos instados ante las Misiones Diplomáticas y Oficinas Consulares por ciudadanos extranjeros no comunitarios.

En concordancia con el artículo 144, la nueva disposición adicional duodécima pone fin al problema relativo a la disparidad de criterios jurisprudenciales sobre el orden competente para conocer de estos procesos cuando el daño se produce en relación con la asistencia sanitaria pública, atribuyéndolos a orden contencioso-administrativo.

Con el fin de racionalizar el procedimiento de formalización de los convenios de colaboración, mediante la nueva disposición adicional decimotercera se prevé un desarrollo reglamentario de este aspecto.

Por otra parte, en la nueva disposición adicional decimocuarta se dispone la aplicación a las Ciudades de Ceuta y Melilla de lo dispuesto en el Título I de la Ley, relativo a las relaciones entre Administraciones públicas, por su condición de tales.

La disposición adicional decimoquinta regula, para el ámbito de la Administración General del Estado y sus Organismos públicos, qué se entiende por registro del órgano competente para la tramitación del procedimiento, a los efectos del artículo 42.3.b) de la Ley 30/1992, con lo que se facilita el cómputo de los plazos por los ciudadanos.

La supresión del último inciso del primer párrafo de la disposición final de la Ley 30/1992 contribuye a asegurar más intensamente la seguridad jurídica en relaciones jurídicas entre Administración y ciudadanos, a la vez que los exonera, como es lógico, de cargas de orden burocrático otorgando eficacia directa al derecho reconocido en el artículo 35.f).