TEXTO
JUAN CARLOS I REY DE ESPAÑA
A todos los que la presente vieren y entendieren.
Sabed: Que las Cortes Generales han aprobado y Yo vengo en sancionar la siguiente Ley.
EXPOSICIÓN DE MOTIVOS
La asistencia sanitaria constituye uno de los componentes esenciales del sistema de protección social desarrollado en España en las últimas décadas. Los poderes públicos, cumpliendo el mandato recogido en el artículo 43.2 de la Constitución, han asumido un papel protagonista en la gestión de las prestaciones sanitarias que se ofrecen a los ciudadanos. Asimismo, el proceso de descentralización territorial del Estado también ha incidido en la gestión pública de la sanidad, toda vez que esta competencia, conforme establece el artículo 148.1 de la Constitución, se encuentra actualmente transferida a siete Comunidades Autónomas, las cuales gestionan actualmente la asistencia sanitaria de más del 60 por 100 de la población española. Por otra parte, el modelo de organización y gestión de la sanidad, configurado en torno al Sistema Nacional de Salud creado por la Ley 14/1986, de 25 de abril, General de Sanidad, se ha visto sometido desde su creación a un intenso proceso de crecimiento y desarrollo, con las lógicas consecuencias en el incremento de las necesidades de recursos humanos. En efecto, el fuerte aumento, tanto cuantitativo como cualitativo, que han experimentado las prestaciones sanitarias del Sistema Nacional de Salud, a raíz del Real Decreto 63/1995, de 20 de enero, sobre ordenación de prestaciones sanitarias del Sistema Nacional de Salud, y la inclusión como población protegida de nuevos grupos de usuarios, ha requerido la incorporación a los centros sanitarios de un número creciente de profesionales, tanto sanitarios como no sanitarios, sin cuyo concurso hubiera resultado imposible mantener la calidad y continuidad de las prestaciones asistenciales, así como el acceso a las mismas en condiciones de igualdad efectiva, tal como prescribe la citada Ley 14/1986.
No obstante, en numerosas categorías de personal y desde hace más de una década, con frecuencia el acceso de los profesionales a los puestos de trabajo de la sanidad gestionada de manera pública se ha venido realizando sin que éstos consolidaran una vinculación de empleo estable como personal estatutario fijo en el Sistema Nacional de Salud. Esto ha sido debido a que ha resultado sobremanera dificultoso acompasar la necesidad perentoria y creciente de dotar de efectivos profesionales al Sistema, con las características de los procesos de selección y provisión previstos en las normas vigentes en cada momento, toda vez que los plazos de tramitación y gestión necesarios para la aplicación de los mismos hubieran significado, en buena medida, la imposibilidad de dar respuesta, tanto en tiempo como en calidad, a las necesidades asistenciales de los ciudadanos.
Como consecuencia de las circunstancias antes señaladas, en el seno del Instituto Nacional de la Salud, en tanto que Entidad gestora de la Seguridad Social responsable de la gestión de las prestaciones sanitarias en el ámbito territorial de las Comunidades Autónomas que se encuentran pendientes de recibir su traspaso, así como en los distintos Servicios de Salud de las Comunidades Autónomas con competencias transferidas, en estos últimos en mayor o menor grado, según los casos, se ha generado un grave problema de estabilidad en el empleo de su personal estatutario, con elevados porcentajes de las diferentes categorías de personal que mantienen una vinculación temporal de prestación de servicios. Esta alta precariedad en el empleo, no solamente ha de ser entendida como escasamente compatible con un modelo eficiente de gestión de recursos humanos en el ámbito público, sino que además ocasiona problemas en el mantenimiento de la continuidad asistencial, generando incertidumbre entre los profesionales.
Durante los últimos años se han visto impulsados en el Sistema Nacional de Salud distintos esfuerzos e iniciativas dirigidas a modernizar la selección y provisión de plazas del personal estatutario. Desde un punto de vista normativo, éstos han culminado en la Ley 30/1999, de 5 de octubre, de Selección y provisión de plazas de personal estatutario de los Servicios de Salud, que se encuentra actualmente vigente. Asimismo, durante los últimos años se aprobaron ofertas públicas de empleo, en los diferentes ámbitos territoriales del Sistema Nacional de Salud de resultados desiguales en cuanto a los objetivos de selección y provisión del personal, ya que una parte de las convocatorias de pruebas selectivas dimanantes de las mismas desembocaron en procesos judiciales, algunos de los cuales todavía permanecen abiertos, incrementándose de esta forma la presencia del personal temporal en las plantillas del personal estatutario. Es de notar que la solución del problema de la temporalidad del personal, aplicando los procedimientos selectivos y de provisión establecidos en la precitada Ley 30/1999, requeriría una larga dilación, lo cual se muestra poco compatible con las expectativas que tiene
el personal afectado. En este sentido hay que mencionar el interés en resolver este problema, manifestado por las organizaciones sindicales presentes en los órganos de representación de los Servicios de Salud, del cual es una muestra el pacto de fecha 23 de noviembre de 1999, suscrito por el INSALUD con todas las organizaciones sindicales representadas en la Mesa Sectorial del Instituto, por el que se asumió el compromiso de reducir la temporalidad de su personal a un porcentaje que no superara el 3 por 100 de su plantilla.
El marco de gestión de los recursos humanos antes descrito se encuentra también afectado por el próximo traspaso de la gestión del Instituto Nacional de la Salud a aquellas Comunidades Autónomas que se encuentran pendientes de recibirlas, el cual produce dos tipos de efectos. De una parte, significa la conveniencia, por razones de oportunidad, de intentar resolver este problema, evitando que sea trasladado a cada una de las Comunidades Autónomas receptoras de las competencias sanitarias, haciendo así más compleja una resolución coherente y coordinada para el conjunto del Sistema Nacional de Salud. De otra, estimula el deseo y las expectativas del personal temporal del Instituto Nacional de la Salud de adquirir la vinculación estatutaria fija antes de que se produzca dicho traspaso. Todo ello configura una situación excepcional, no sólo por las características del problema, sino por la naturaleza de las posibles soluciones para abordarlo.
El objeto de la presente Ley es poner fin a la alta temporalidad que padece el personal estatutario de las Instituciones Sanitarias de la Seguridad Social de los Servicios de Salud y del INSALUD. Asimismo, ha sido impulsada por el acuerdo alcanzado, para la consolidación del empleo temporal, entre el INSALUD y las organizaciones sindicales representadas en el seno de la Mesa Sectorial de Sanidad de esta entidad, el día 2 de agosto de 2001. Por medio de ella, se habilita un procedimiento excepcional y extraordinario de consolidación de empleo, con el objetivo de transformar el actual empleo temporal en nombramientos estatutarios fijos.
Este proceso, en cuanto que extraordinario, se agotará con su propia resolución, tal y como establece la doctrina del Tribunal Constitucional, de forma que los procedimientos selectivos diseñados, y la posterior fase de provisión de puestos de trabajo ligada a éstos, se desarrollarán por una sola y única vez, ya que, una vez concluidos, los sistemas de provisión y selección ordinarios que se utilicen posteriormente deberán ajustarse a lo establecido tanto en la Ley 30/1999 como en el Real Decreto-ley 1/1999, sobre selección y provisión de plazas de personal estatutario, que con rango reglamentario desarrolla a aquélla.
La necesidad de esta norma, y de ahí su carácter excepcional, se justifica por diferentes motivos. Como se ha señalado anteriormente, las proporciones que ha adquirido el personal temporal en el conjunto de las plantillas de muchos de los centros sanitarios del Sistema Nacional de Salud constituye una dificultad creciente para el normal desenvolvimiento de éste. Para la resolución de este problema no resulta suficiente la citada Ley 30/1999, por cuanto que con ella se prolongaría esta situación durante varios años más. También se ha señalado que el próximo traspaso de las competencias de gestión sanitaria del INSALUD a las Comunidades Autónomas aconseja iniciar una solución antes de que se produzca el mismo, para que de esta forma se evite trasladarles el problema. Precisamente, la proximidad de estos traspasos no solamente ha estimulado los deseos del personal temporal para ver resuelta su situación, sino que además ha intensificado las pretensiones del personal estatutario que tiene nombramiento fijo de tener opción a un concurso de traslados antes de ser traspasados a la correspondiente Comunidad Autónoma.
Esta última cuestión resulta de especial relevancia para fundamentar el contenido de esta Ley, ya que siendo necesario compatibilizar la consolidación del empleo temporal con el derecho a la movilidad del personal estatutario que ya es fijo, se hace preciso el diseño de los procedimientos que, con carácter novedoso, sean capaces de articular ambas pretensiones sin que sufran menoscabos la continuidad y la calidad asistencial. Por ello, además de pretender consolidar el empleo temporal, esta Ley busca hacerlo de manera compatible con la movilidad del personal, si bien tratando de no estimular movimientos masivos de personal, especialmente en aquellas categorías profesionales de personal médico y titulados superiores, ya que, de no hacerse así, se podría erosionar el normal funcionamiento de los centros sanitarios, así como el derecho de los ciudadanos a que se les garantice la continuidad de los tratamientos y prestaciones que se encuentren recibiendo. También es de destacar que el proceso extraordinario de consolidación de empleo se encuentra abierto a todas las categorías profesionales, independientemente de la mayor o menor temporalidad que exista dentro de las mismas, ya que, por el funcionamiento integrado e interdependiente de los centros sanitarios, una propuesta de consolidación de empleo que solamente afectara a determinadas categorías de personal se enfrentaría a muchas dificultades en su aceptación.
No obstante el marco excepcional y extraordinario de los procedimientos de selección y provisión recogidos en esta Ley, existen precedentes jurídicos de naturaleza asimilable. Por citar los más relevantes, puede mencionarse en primer lugar el caso de la Ley Orgánica 11/1983, de 25 de agosto, de Reforma Universitaria, que en su disposición transitoria novena establecía las condiciones básicas para la realización de pruebas de idoneidad para el acceso a las categorías de Profesor titular de Universidad y de Profesor titular de Escuela Universitaria, procedimiento que fue refrendado por el Tribunal Constitucional. El segundo ejemplo que merece destacarse es el que corresponde a la Ley 1/1993, de 6 de abril, de Ordenación del Sistema Sanitario de Castilla y León, que establecía en su disposición transitoria cuarta un procedimiento excepcional, transitorio y por una sola vez de acceso a la condición de funcionario de esa Comunidad Autónoma. Esta última disposición, también fue objeto de recurso de inconstitucionalidad, el cual fue desestimado mediante sentencia del Alto Tribunal de 11 de febrero de 1999. El fundamento jurídico tercero de esta sentencia reiteró la doctrina, ya establecida en sentencias anteriores -como son las números 27/1991, 151/1992, 60/1994, 185/1994 y 16/1998 del Alto Tribunal- respecto a cuáles deben ser las condiciones que debe de cumplir una medida extraordinaria como la que en esta Ley se propone, como son las de que se trate de una medida excepcional, que se realice por una sola vez y que dicha posibilidad esté prevista en una norma con rango legal.
El proceso de consolidación de empleo que regula esta Ley consiste en la realización de convocatorias extraordinarias en cada categoría profesional y especialidad de manera independiente por cada Servicio de Salud, si bien de manera coordinada y simultánea entre ellas. Estas convocatorias constan de una fase de selección, seguida de otra posterior de provisión. La fase de selección, basada en el sistema de concurso-oposición, de carácter centralizado, y a los cuales podrá concurrir no solamente el personal temporal del Sistema Nacional de Salud, sino cualquier candidato que cumpla con los requisitos generales y de titulación establecidos en cada respectiva convocatoria. La fase de oposición consistirá, para el personal al cual se exige titulación superior para
el desempeño del puesto, en la elaboración de una memoria o exposición escrita, mientras que para las restantes categorías versará sobre la realización de un ejercicio de carácter práctico sobre los procedimientos más comunes y habituales utilizados en la correspondiente categoría profesional. En la fase de concurso se valoran los servicios prestados en las Instituciones Sanitarias de la Seguridad Social del Sistema Nacional de Salud.
Debido a que se pretende que la consolidación de empleo tenga como principal referencia el ámbito territorial de cada Servicio de Salud, además de prevenir, en la medida de lo posible, que se produzcan desplazamientos masivos de profesionales entre Comunidades Autónomas, los servicios prestados en centros del Sistema Nacional de Salud ajenos al respectivo Servicio de Salud en cuya convocatoria se participe tienen una valoración que es de la tercera parte de cómo se computan cuando han sido prestados en el seno de cada uno de éstos. Esta diferente valoración de los servicios prestados, en cuanto que se hace recíproca entre los diferentes Servicios de Salud, no ha de entenderse como contraria al principio de igualdad entre los profesionales del Sistema Nacional de Salud.
Una novedad importante que establece esta Ley es la creación para el personal estatutario de la situación de expectativa de destino, que será aquella que obtengan quienes superen la respectiva fase de selección. La situación de expectativa de destino no otorga derechos económicos ni derecho al desempeño de una plaza como personal estatutario en las Instituciones Sanitarias de la Seguridad Social del Sistema Nacional de Salud, pero habilita para participar en la fase de provisión establecida en esta Ley para la obtención de plaza definitiva como estatutario fijo. Siendo la principal característica de la fase de provisión diseñada en esta Ley la de permitir la obtención de plaza de estatutario fijo al personal que se encuentra en expectativa de destino, también actúa como concurso de traslados para el personal estatutario fijo que desee participar en el mismo. Se ha regulado de esta manera al objeto de posibilitar la movilidad del personal que ya es fijo, evitando que el proceso extraordinario de consolidación de empleo pudiera lesionar el derecho al traslado que este personal tiene. La provisión de las plazas se realizará mediante el sistema de concurso, valorándose los servicios prestados en las Instituciones Sanitarias de la Seguridad Social, si bien, al igual que en el concurso establecido en el sistema de selección, la antigüedad acreditada en el Servicio de Salud en cuya convocatoria se participa se valora más favorablemente que la acreditada en otros Servicios de Salud.
No obstante, para las categorías y especialidades del grupo de titulación A, en las que se exige estar en posesión de titulación universitaria superior, se establece una fase específica de provisión, en la que además de valorarse la antigüedad por servicios prestados, se computan los méritos científicos, investigadores y de docencia posgraduada, así como la realización de una entrevista que se realiza de forma descentralizada por centros de gestión. Se ha diseñado esta fase singular de provisión debido a que estas categorías profesionales tienen una tasa de temporalidad muy elevada en las plantillas de los centros, por lo que ha sido necesario articular un procedimiento de provisión que, respetando los principios de igualdad, mérito y capacidad, evite numerosos desplazamientos de profesionales con repercusiones difíciles de evaluar sobre la continuidad asistencial y la gestión de los centros. Asimismo, por las especiales circunstancias que afectan a la categoría de los facultativos especialistas de área, que en el seno del INSALUD ha obtenido pronunciamientos judiciales favorables a la convocatoria de un concurso de traslados, es por lo que la disposición adicional segunda de esta Ley establece para esta categoría un concurso de traslados independiente de las fases de selección y provisión del proceso de consolidación. Por tanto, el personal facultativo especialista de área no solamente tiene la posibilidad de participar en este concurso específico de traslados, sino que también puede hacerlo tanto desde las fases de selección como de provisión establecidas en el proceso de consolidación de empleo. No obstante, los baremos de valoración de méritos son diferentes, ya que la mencionada fase de provisión se articula principalmente como procedimiento de consolidación de empleo para el personal que se encontraría en expectativa de destino, mientras que el comentado concurso de traslados se dirige a personal facultativo especialista de área que ya es fijo en el momento de la entrada en vigor de la Ley.
Por su parte, el Instituto Social de la Marina, entidad gestora del Régimen especial de la Seguridad Social de los Trabajadores del Mar, que tiene a su cargo la gestión de las prestaciones sanitarias del colectivo comprendido en su campo de aplicación, para lo cual cuenta para su propia red de establecimientos sanitarios, presenta, respecto de las diferentes categorías de personal estatutario, los mismos problemas de estabilidad en el empleo y alta tasa de temporalidad. Ello hace aconsejable atender lo previsto en la presente Ley al Instituto Social de la Marina.
En el caso de que, una vez iniciadas y no concluidas las fases de selección y provisión establecidas por esta Ley, se comiencen a efectuar los traspasos de competencias sanitarias del INSALUD a las Comunidades Autónomas pendientes de recibirlas, la disposición adicional quinta establece una Comisión de Desarrollo y Seguimiento, la cual se encargará de llevar a cabo todos los trámites necesarios para el desarrollo y finalización de las convocatorias en el ámbito territorial de las Comunidades Autónomas que hubieran sido transferidas.
En esta Ley se establece la necesaria coordinación y simultaneidad de los procesos de consolidación de empleo de los distintos Servicios de Salud, en sus fases de selección y provisión, con el fin de asegurar el desarrollo armónico de los mismos y la obtención de unos resultados coherentes con el objeto perseguido de consolidar empleo en los respectivos Servicios de Salud.
En este sentido, el artículo 5 prevé la creación, en el seno del Consejo Interterritorial del Sistema Nacional de Salud, de una Comisión de Coordinación específica en la que participan el Ministerio de Sanidad y Consumo y las Comunidades Autónomas.
La presente Ley tiene carácter básico, con excepción de sus disposiciones adicionales segunda, undécima, decimoquinta y final tercera, toda vez que el contenido de la misma se inserta plenamente en el campo de la coordinación sanitaria, de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 70.2, letra c), y 73 de la Ley General de Sanidad, figurando esta materia como una sobre las cuales el Estado tiene competencia exclusiva, según establece el artículo 149.1.16.a de la Constitución.
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