TEXTO
JUAN CARLOS I
REY DE ESPAÑA
A todos los que la presente vieren y entendieren.
Sabed: Que las Cortes Generales han aprobado y Yo vengo en sancionar la siguiente ley.
EXPOSICIÓN DE MOTIVOS
I
El artículo 149.1.18.ª de la Constitución atribuye al Estado la competencia exclusiva para establecer las bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas. Esta competencia se materializó, por lo que a la Administración local se refiere, con la promulgación de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local (en adelante LRBRL), sin perjuicio de la existencia de otras normas básicas en otros textos normativos, como ocurre con algunos de los preceptos del Real Decreto legislativo 781/1986, de 18 de abril, por el que se aprueba el texto refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de régimen local.
La LRBRL siguió sustancialmente el modelo tradicional de Administración local española, especialmente por lo que a los municipios se refiere, y ello se hace patente en aspectos tan relevantes como el sistema orgánico-funcional o las competencias de las entidades locales. Dicha ley, por otra parte, ha sido objeto de numerosas reformas parciales, la más importante de ellas, sin duda alguna, la operada por la Ley 11/1999, de 21 de abril, dentro de las medidas para el desarrollo del Gobierno local, impulsadas por el Gobierno de la Nación en el marco del denominado «Pacto Local».
Singularmente, hay dos ámbitos en los que la LRBRL se vio rápidamente desbordada por las exigencias de una vida local dinámica y rica, profundamente influida por las importantes transformaciones sociales, económicas y culturales que han venido experimentando los municipios españoles durante las últimas décadas: el modelo orgánico-funcional, lastrado por una percepción corporativista de la política local, y el rígido uniformismo, contemplando a todos o a la mayor parte de los municipios, con independencia de su demografía y complejidad, como organizaciones merecedoras de un tratamiento jurídico uniforme.
Por lo que se refiere al primero de los ámbitos indicados, la citada Ley 11/1999 vino a modificar de manera sustancial la distribución de atribuciones entre los órganos necesarios, de forma que se fortalecían las funciones gestoras y ejecutivas de los presidentes de las entidades locales, en aras de una mayor eficacia y agilidad, y, como contrapeso, se mejoraban los mecanismos de control en manos del Pleno. Esta reforma se complementó con las de otras leyes, y singularmente con la de la Ley Orgánica 5/1985, de 19 de junio, del Régimen Electoral General, que mejoró sustancialmente el diseño de la moción de censura e introdujo en el ámbito local la denominada «moción de confianza».
Con ello se superó una de las grandes deficiencias de la LRBRL, y la experiencia positiva de la aplicación de la reforma del régimen local de 1999 demuestra que el camino más acertado es profundizar en la misma línea, de forma que se consigan simultáneamente dos objetivos:
1.º Atender a la necesidad de un liderazgo claro y diáfano ante la sociedad, lo que exige ejecutivos con gran capacidad de gestión para actuar rápida y eficazmente.
2.º Responder a la exigencia de un debate político abierto y creativo sobre las principales políticas de la ciudad, así como profundizar en el control de la acción de un ejecutivo reforzado, lo que implica que el Pleno desarrolle sus potencialidades deliberantes y fiscalizadoras.
En segundo lugar, el régimen local español se ha caracterizado tradicionalmente, como ya se ha destacado, por un excesivo uniformismo, heredero del modelo continental de Administración local en el que se inserta de manera evidente. Esta tendencia ha supuesto que, con la salvedad del denominado régimen de Concejo abierto, propio de los municipios de muy escasa población, haya existido y exista esencialmente un régimen común, que, con escasas singularidades que tienen en cuenta la dimensión demográfica, configura un modelo orgánico-funcional sustancialmente similar para todos los municipios, siendo prácticamente igual para los que apenas superan los 5.000 habitantes como para los que tienen varios cientos de miles e incluso millones.
II
De este uniformismo se han resentido singularmente las mayores ciudades españolas, que han venido reclamando un régimen jurídico que les permitiera hacer frente a su enorme complejidad como estructuras político-administrativas. De hecho, el gobierno urbano no ha recibido hasta ahora un tratamiento específico suficiente en nuestro ordenamiento jurídico, como consecuencia de ese tradicional tratamiento unitario que ha caracterizado a nuestro régimen local. En la legislación de régimen local del sistema político anterior se preveía la posibilidad de un régimen especial de Carta, que quedó prácticamente inédita, estableciéndose no obstante mediante Leyes especiales de 1960 y de 1963 los regímenes especiales de Barcelona y Madrid, respectivamente, que no contenían realmente grandes innovaciones, limitándose, sustancialmente, a reforzar la figura del Alcalde, a crear la figura de los delegados de servicio, a consagrar la división territorial en distritos y a operar ciertos retoques en el régimen hacendístico.
El establecimiento del sistema democrático en España, y la instauración del denominado «Estado de las Autonomías», conllevó un reparto competencial en materia de régimen local en el que el Estado se reserva la legislación básica en la materia, correspondiendo a las comunidades autónomas la legislación de desarrollo. En este contexto, la LRBRL, como ya se ha destacado, vino, por una parte, a mantener el tradicional criterio uniformista de nuestro régimen local, y si bien prevé la posibilidad de regímenes especiales, no regula directamente ninguno, salvo las líneas esenciales del Concejo abierto, limitándose, por una parte, en cuanto a los regímenes especiales de Madrid y Barcelona, a declararlos vigentes en cuanto no se opusiesen, contradijesen o resultasen incompatibles con la nueva ley básica estatal, y, por otra, a atribuir a las comunidades autónomas la regulación de las áreas metropolitanas.
En definitiva, contemplado globalmente y teniendo en cuenta el conjunto de municipios españoles de gran población, no puede decirse que el régimen jurídico local haya respondido hasta ahora en un grado suficiente a las necesidades específicas de los municipios altamente poblados y se hace, pues, necesario, en el marco de las competencias del Estado, que en esta materia se ciñen a la regulación del régimen básico local, abordar las necesarias reformas normativas que den respuesta a las necesidades experimentadas por el municipalismo español, para poder hacer frente a las mismas en el contexto de una sociedad dinámica y en constante evolución.
Precisamente por ello, el Gobierno, a través del Ministro de Administraciones Públicas, envió a la Comisión de Entidades Locales del Senado en octubre de 2001 un detallado Informe sobre las Grandes Ciudades, que ha servido de base a un amplio debate para coadyuvar a la delimitación de tales fenómenos urbanos y de las necesidades específicas de su gobierno y administración, cuyas conclusiones deben ser tenidas en cuenta en la reforma del régimen local español. Fruto de todo ello es el nuevo modelo orgánico-funcional previsto en esta ley para los municipios con gran población.
Por otra parte, tras 18 años de vigencia, se han puesto de manifiesto determinadas carencias y disfuncionalidades en la regulación de determinados aspectos en la LRBRL, lo cual unido a la deseable consolidación de nuestras entidades locales aconseja acometer una serie de modificaciones en ámbitos concretos.
En este sentido, se ha manifestado como insuficiente, por su carácter meramente declarativo, el tratamiento que de la participación ciudadana se hace en la LRBRL. En este tercer ámbito, existe una clara tendencia continental a reforzar las posibilidades de participación y de incidencia de los ciudadanos en el gobierno local, para evitar o corregir, en el contexto de un mundo globalizado, el alejamiento de los ciudadanos de la vida pública. En esta materia, hay que destacar la procedencia de incrementar la participación y la implicación de los ciudadanos en la vida pública local, lo que no constituye en modo alguno un elemento contradictorio con los anteriores, sino que, por el contrario, los complementa y enriquece. Y si bien es cierto que en este ámbito hay que conceder amplios márgenes a la potestad de autoorganización de las entidades locales, también lo es que la legislación básica estatal debe contener unos estándares mínimos concretos que permitan la efectividad de esa participación.
También hay que destacar la ausencia de cobertura legal para la potestad sancionadora de las entidades locales en defecto de legislación sectorial; la insuficiente y superada regulación de las formas de gestión de los servicios públicos locales en la legislación básica estatal, o la desmesurada exigencia de un quórum especial para aprobar las ordenanzas fiscales, tan vinculadas al presupuesto, que se aprueba por mayoría simple.
III
Sin perjuicio de que el objetivo último debe ser la elaboración de una nueva Ley de Bases de la Administración Local, que constituya un instrumento adecuado para que nuestros gobiernos locales afronten los complejos retos que les presentan los albores del siglo XXI, que necesitará un tiempo razonable pero no dilatado de reflexión y discusión, nuestros gobiernos locales requieren, de forma inaplazable, la adopción de una serie de reformas tendentes a su racionalización y modernización, que responde a necesidades ineludibles.
Con esta finalidad, se ha elaborado esta Ley de medidas para la modernización del gobierno local, cuyos aspectos más relevantes se exponen a continuación.
En su artículo primero, se introducen una serie de reformas en el articulado de LRBRL, que afectan a todas las entidades locales o a clases determinadas de ellas, bien se trate de municipios, de mancomunidades o de provincias, según los casos. Asimismo, se adicionan determinados preceptos y se añaden dos nuevos títulos a la LRBRL.
Dentro de este primer bloque de medidas, se refuerza el papel de las mancomunidades de municipios en nuestro sistema local, de forma que, por una parte, se mejora la regulación de sus potestades, aclarando que su determinación, en el marco de la legislación aplicable a cada una de ellas, corresponde a los municipios mancomunados, y, por otra parte, estableciendo la posibilidad de que puedan crearse entre municipios de distintas comunidades autónomas, en los términos de sus legislaciones respectivas.
En materia de organización, debe destacarse que la Comisión de Gobierno pasa a denominarse «Junta de Gobierno Local», expresión que tiende a destacar la naturaleza ejecutiva de dicho órgano.
En el ámbito de las competencias locales, debe señalarse que la atribución a las provincias de funciones en materia de cooperación en el fomento del desarrollo económico y social y de planificación estratégica en el territorio provincial, sin perjuicio de las competencias de las demás Administraciones públicas en este ámbito, es de particular relevancia, pues enlaza directamente con un conjunto de actividades de creciente importancia en los gobiernos locales contemporáneos, en el que las Diputaciones provinciales ya se han venido implicando de forma creciente durante los últimos años. Esta competencia provincial resulta especialmente necesaria en las zonas rurales, donde la puesta en práctica de las políticas de desarrollo local está produciendo excelentes resultados.
En materia de régimen jurídico, la novedad más relevante es la supresión del quórum del voto favorable de la mayoría absoluta de los miembros que legalmente compongan el pleno de la entidad para la aprobación de las ordenanzas fiscales, a todas luces excesivo, pasándose a exigir el mismo que el requerido para la aprobación de los presupuestos.
En materia de participación ciudadana, se establecen unos estándares mínimos que constituyen los mecanismos necesarios para su potenciación: el establecimiento de la necesidad de reglamentos orgánicos en todos los municipios en materia de participación ciudadana, que determinen y regulen los procedimientos y mecanismos adecuados para hacerla efectiva; la aplicación necesaria de las nuevas tecnologías de la información y la comunicación de forma interactiva, para facilitar la participación y la comunicación con los vecinos, así como para facilitar la realización de trámites administrativos y la introducción en la legislación básica sobre régimen local de las iniciativas ciudadanas, que pueden constituir un importante instrumento participativo, que puede dar lugar, incluso, a consultas populares.
En definitiva, los diversos mecanismos participativos creados e impulsados por la ley, tanto con carácter general como los que más adelante se señalarán para los municipios a los que resulta de aplicación el título X de la ley, colocan a nuestro régimen local en la línea avanzada de promoción de la participación que está adquiriendo cuerpo en todo el continente, impulsada por el Consejo de Europa, y de la que es una importante manifestación la Recomendación de su Comité de Ministros Rec (2001) 19, que ha servido de fuente de inspiración para esta reforma.
En materia de gestión de los servicios públicos locales, se establece una nueva clasificación de las diversas formas de gestión, incorporando al ámbito local una figura que la experiencia ha demostrado eficaz en otras Administraciones públicas, como son las entidades públicas empresariales. Por otra parte, se incorpora a la ley la regulación sustancial necesaria de los organismos autónomos y de las sociedades mercantiles con capital social público, hasta ahora sólo reguladas parcialmente en normas reglamentarias.
Asimismo, se incorporan a nuestra legislación básica de régimen local los consorcios transfronterizos, como mecanismo asociativo que puede utilizarse en una actividad de creciente importancia como es la cooperación transfronteriza de nuestras entidades locales.
La ley potencia los mecanismos de cooperación interadministrativos, actualizando la regulación de la Comisión Nacional de Administración Local, en aras a flexibilizar su funcionamiento.
También se impulsa la creación de los órganos de cooperación entre la Administración General del Estado y la Administración de las comunidades autónomas previstos en el artículo 5 de la Ley 30/1992, en materia de régimen local, cuya existencia resulta necesaria como foro de cooperación entre las Administraciones públicas implicadas en todos los asuntos relevantes en materia de régimen local.
IV
La ley introduce dos nuevos títulos en la LRBRL, referentes, respectivamente, al régimen de organización de los municipios de gran población y a la tipificación de las infracciones y sanciones en determinadas materias.
En el nuevo título X de la LRBRL se establece un régimen orgánico específico para los municipios con población superior a los 250.000 habitantes, las capitales de provincia de población superior a 175.000 habitantes, los municipios capitales de provincia, capitales autonómicas o sede de instituciones autonómicas y los municipios cuya población supere los 75.000 habitantes, que presenten circunstancias económicas, sociales, históricas o culturales especiales, si bien en los dos últimos casos se exige que así lo decidan las Asambleas legislativas correspondientes. Las normas contenidas en los capítulos II y III del título X, serán también de aplicación a los Cabildos Insulares Canarios de Islas cuya población sea superior a 175.000 habitantes, y a los restantes Cabildos Insulares de Islas cuya población sea superior a 75.000 habitantes, siempre que así lo decida mediante Ley el Parlamento Canario a iniciativa de los Plenos de los respectivos Cabildos.
El capítulo II de este título aborda la organización y el funcionamiento de los municipios destinatarios de dicho régimen, regulando sus órganos necesarios –el Pleno, las Comisiones del Pleno, el Alcalde, los Tenientes de Alcalde y la Junta de Gobierno Local–, así como la división territorial en distritos, los órganos superiores y directivos, la asesoría jurídica, los mecanismos de participación ciudadana, el Consejo Social de la ciudad y la Comisión especial de Sugerencias y Reclamaciones.
Por lo que al Pleno se refiere, las innovaciones más relevantes son, sin duda alguna, la posibilidad de que el Alcalde delegue la presidencia en cualquier Concejal, la supresión de sus funciones ejecutivas o administrativas, que se concentran en los órganos de tal naturaleza, y la posibilidad de delegar funciones resolutorias en las Comisiones.
Con este conjunto de medidas se viene a configurar al Pleno como un verdadero órgano de debate de las grandes políticas locales que afectan al municipio y de adopción de las decisiones estratégicas.
Por lo que se refiere al Alcalde, constituye el principal órgano de dirección de la política, el gobierno y la administración municipal, ostentando, junto a las funciones simbólicas, tales como la máxima representación del municipio, aquellas atribuciones ejecutivas necesarias para el desarrollo de tal función.
El Alcalde así configurado ostenta menos atribuciones gestoras o ejecutivas que el Alcalde de régimen común, porque en el caso de los municipios contemplados en el título X de la LRBRL se viene a perfilar una Junta de Gobierno Local «fuerte», que sustituye a la Comisión de Gobierno, dotada de amplias funciones de naturaleza ejecutiva, y que se constituye como un órgano colegiado esencial de colaboración en la dirección política del Ayuntamiento.
Esta Junta de Gobierno Local, cuyos miembros son designados y cesados libremente por el Alcalde, presenta como novedad que hasta un tercio, como máximo, de sus miembros, excluido el Alcalde, pueden ser personas que no ostenten la condición de Concejales. Se viene así a reforzar el perfil ejecutivo de este órgano.
Por otra parte, esta configuración resulta totalmente incardinable en el modelo legal europeo de gobierno local, diseñado en sus aspectos esenciales en la Carta Europea de la Autonomía Local, cuyo artículo 3.2 prevé que los órganos electivos colegiados locales «pueden disponer de órganos ejecutivos responsables ante ellos mismos».
En cuanto a los distritos, que constituyen un instrumento esencial para el desarrollo de políticas de proximidad y participación en los municipios altamente poblados, tanto desde la perspectiva de la desconcentración de funciones como desde la de la participación ciudadana, se establece su carácter necesario, debiendo además cada Ayuntamiento establecer el porcentaje mínimo de sus recursos que deberá gestionarse por distritos.
La ley regula también la asesoría jurídica, requiriendo para su titular la condición de funcionario con habilitación de carácter nacional o de funcionario de carrera de cualquier Administración pública y la titulación de licenciado en Derecho.
Este capítulo contiene también una clasificación de los órganos superiores municipales, que son el Alcalde y los miembros de la Junta de Gobierno Local, y los de carácter directivo.
También debe destacarse el establecimiento del denominado Consejo Social de la ciudad, como mecanismo participativo de carácter consultivo de las principales organizaciones económicas y sociales del municipio, centrado esencialmente en el campo del desarrollo local y de la planificación estratégica urbana, ámbitos éstos que están adquiriendo una importancia esencial en las políticas locales.
Por último, otra novedad relevante en el ámbito organizativo es el establecimiento de un órgano para la participación de los vecinos y la defensa de sus derechos. La ley ha puesto el acento en este ámbito al prever la necesidad de que esta defensa se garantice mediante la creación de una Comisión de Sugerencias y Reclamaciones, que estará formada por miembros del Pleno, con participación de todos los grupos políticos.
El capítulo III de este título X regula la organización de la gestión económico-financiera, estableciendo los principios de la citada gestión en los municipios a que se refiere esta ley, previendo la creación de uno o varios órganos para el ejercicio de las funciones de presupuestación, contabilidad, tesorería y recaudación, y atribuyendo en todo caso la función pública del control y la fiscalización interna de la gestión económica y presupuestaria a la Intervención general municipal. Esta separación y redistribución de funciones trata de ofrecer una respuesta a la complejidad que las mismas presentan en estos municipios, lo que hace aconsejable la adopción de este nuevo modelo.
Tanto el titular de la Intervención general como el del órgano u órganos que desarrollen las funciones de contabilidad, tesorería y recaudación deben ser funcionarios de Administración local con habilitación de carácter nacional, respetando el consolidado criterio tradicional de funciones reservadas por razones de interés supralocal a los funcionarios de esta Escala.
También se prevé la existencia de un órgano especializado para el conocimiento y resolución de las reclamaciones sobre actos tributarios de competencia local, cuya composición y funcionamiento pretenden garantizar la competencia técnica, la celeridad y la independencia tan patentemente requeridas por los ciudadanos en este ámbito. Este órgano puede constituir un importante instrumento para abaratar y agilizar la defensa de los derechos de los ciudadanos en un ámbito tan sensible y relevante como el tributario, así como para reducir la conflictividad en vía contencioso-administrativa, con el consiguiente alivio de la carga de trabajo a que se ven sometidos los órganos de esta jurisdicción.
Otra novedad sustancial para estos municipios, prevista en una de las disposiciones adicionales que se añaden a la LRBRL, es la creación en el Ministerio de Administraciones Públicas de un Observatorio Urbano para el seguimiento de la evolución de la calidad de vida urbana, introduciendo, por primera vez, instrumentos de análisis comparado de resultados en nuestro régimen local.
Finalmente, el nuevo título XI de la LRBRL viene a tratar otro aspecto ineludible del régimen jurídico de las entidades locales, al regular la tipificación de las infracciones y sanciones por las entidades locales en determinadas materias. En efecto, no podía demorarse por más tiempo la necesidad de colmar la laguna legal que existe en materia de potestad sancionadora municipal en aquellas esferas en las que no encuentren apoyatura en la legislación sectorial, estableciendo criterios de tipificación de las infracciones y las correspondientes escalas de sanciones para que las funciones de esta naturaleza se desarrollen adecuadamente, de acuerdo con las exigencias del principio de legalidad adaptadas a las singularidades locales, y siempre en defensa de la convivencia ciudadana en los asuntos de interés local y de los servicios y el patrimonio municipal, conforme a la doctrina establecida por la Sentencia del Tribunal Constitucional 132/2001, de 8 de junio. Esta regulación se completa con la necesaria modificación de los artículos 127.1 y 129.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.
La Ley tiene carácter básico en virtud de las competencias atribuidas al Estado por el articulo 149.1.18.ª de la Constitución.
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