TEXTO
JUAN CARLOS I
REY DE ESPAÑA
A todos los que la presente vieren y entendieren.
Sabed: Que las Cortes Generales han aprobado y Yo vengo en sancionar la siguiente ley.
PREÁMBULO
I
Madrid es la capital del Estado según el artículo 5 de la Constitución. Y es, en términos demográficos, la ciudad más poblada de España, centro de una extensa área metropolitana: en ella residen algo más de tres millones de personas, sin contar los otros cientos de miles que transitan diariamente por la ciudad. Estas singularidades, tanto institucionales como sociales, se encuentran estrechamente entrelazadas: la realidad de Madrid como gran ciudad es indisociable de su condición de capital del Estado.
Las singularidades de Madrid reclaman un tratamiento legal especial que haga posible un gobierno municipal eficaz. Ese es el objeto de la presente Ley. Con ese fin se aborda un tratamiento integrado de los distintos factores que singularizan a Madrid, tanto de los que derivan de su condición capitalina como de los que provienen de su condición de gran ciudad. De esta manera, la presente Ley desarrolla las previsiones establecidas al respecto tanto por el texto constitucional, como por el propio Estatuto de Autonomía de la Comunidad de Madrid.
En efecto, el artículo 6 del Estatuto de la Comunidad de Madrid prevé que, por su doble condición de capital del Estado y sede de las instituciones generales, la villa de Madrid tendrá un régimen especial, regulado por Ley votada en Cortes, que determinará las relaciones entre las instituciones estatales, autonómicas y municipales en el ejercicio de sus respectivas competencias. Pero más allá, la Ley incluye otras normas especiales encaminadas a hacer posible el gobierno eficaz de una urbe de las dimensiones y problemas propios de Madrid, sin par en el resto de España.
La regulación especial de la ciudad de Madrid no es, con todo, una novedad jurídica. En 1963 se aprobó, por primera vez, un régimen especial para Madrid con el que se trató de dar respuesta, como señala la exposición de motivos del Decreto 1674/1963, de 11 de julio, a los delicados aspectos que ofrece la administración municipal madrileña, como consecuencia de ser, además del Municipio más populoso de la nación, la capital del Estado y sede del Gobierno nacional.
La singularidad de Madrid tampoco pasó inadvertida a la Ley 7/1985, reguladora de las Bases del Régimen Local. En la disposición adicional sexta de esta Ley ya se prevé la sustitución del régimen especial aprobado en 1963 por otro actualizado. A través de esta Ley se da cumplimiento a las previsiones legales anteriormente mencionadas.
Obvio es que la presente Ley no recoge todo el régimen jurídico de la ciudad de Madrid. Contiene únicamente normas especiales que se aplicarán preferentemente respecto de las previstas en la legislación general. De otro lado, las normas especiales de la presente Ley no cuestionan el ejercicio de las competencias legislativas sobre régimen local de la Comunidad de Madrid.
La presente Ley se estructura en cuatro títulos, precedidos de un título preliminar, en los que se regulan el régimen de capitalidad, la organización política y administrativa del Ayuntamiento de Madrid, las competencias de titularidad del Estado que se transfieren y las especialidades del régimen jurídico aplicable a la ciudad.
II
El título I da cumplimiento propiamente al régimen derivado de la condición de Madrid como capital del Estado, creando la denominada «Comisión Interadministrativa de Capitalidad», como órgano de cooperación entre el Estado, la Comunidad de Madrid y la Ciudad de Madrid en materias directamente relacionadas con el hecho de la capitalidad, tales como la seguridad ciudadana o la celebración de actos oficiales.
De este modo, la Ley delimita las materias de competencia de dicha Comisión, si bien deja abierta la posibilidad de que las tres instituciones que la integran puedan ampliar en el futuro su ámbito de colaboración y de consenso en aspectos relacionados con la capitalidad. Se establece así un modelo abierto de cooperación que permitirá adaptar la función de la Comisión a las nuevas demandas y facilitará la adopción de respuestas adecuadas a las complejas necesidades de la ciudad.
El valor de este destacado instrumento de cooperación consiste en definir un marco legal de cooperación entre las tres Administraciones que permita asegurar el bienestar y la calidad de vida de los madrileños.
Asimismo, la presente norma viene a recoger la previsión constitucional de que Madrid es la capital del Estado, reconociendo expresamente esa realidad histórica, y asignándole las funciones propias de dicha condición.
III
El título II aborda los aspectos esenciales de la organización del Ayuntamiento de Madrid en cuanto parte imprescindible del estatuto de la ciudad-capital del Estado.
El modelo de la organización política y administrativa del Ayuntamiento de Madrid contenido en este título viene a desarrollar el establecido en el título X de la Ley Reguladora de las Bases del Régimen Local, es decir, no se opta por un modelo diferente del vigente, sino que se parte de éste perfilándose algunos aspectos e introduciéndose algunas singularidades.
Esta regulación se fundamenta en dos principios. Por un lado, se refuerza el esquema de corte parlamentario del gobierno local, que se concreta, entre otras, en una más clara separación entre el Pleno y el ejecutivo local, en el reforzamiento de las funciones del ejecutivo y en el reconocimiento de la debida separación entre el gobierno y la administración municipal. Por otro lado, se amplía el ámbito de materias que pueden ser objeto de las potestades normativas y de autoorganización municipal -elementos fundamentales de la autonomía local-, al eludir deliberadamente la regulación de los aspectos secundarios de la organización administrativa por tratarse de una materia que ha de quedar reservada a la libre disposición del Ayuntamiento.
Respecto de la organización política, formada principalmente por el Pleno, el Alcalde y la Junta de Gobierno, se introducen algunas especialidades que no alteran la naturaleza o la posición que cada uno de esos órganos ostenta en el gobierno municipal, ni tampoco sus funciones principales, y con las que se pretende perfilar el régimen de estos órganos en la línea propia de un sistema de corte parlamentario.
Destaca la facultad que se otorga al Alcalde para proponer al Pleno la designación, entre los Concejales, de su Presidente y Vicepresidente. Asimismo, se ordenan las competencias del Pleno a fin de reforzar las referentes al debate de las grandes decisiones estratégicas, el control político y la potestad normativa, trasladándose a la Junta de Gobierno las funciones de carácter ejecutivo que por razones de eficacia y coherencia con el sistema de gobierno parlamentario deben estar atribuidas a ese órgano. El Pleno mantiene todas las competencias relevantes que ha venido ejerciendo tradicionalmente: aprobación de los presupuestos generales y de las modificaciones sustanciales del mismo, del planeamiento urbanístico, de la normativa municipal; las competencias referentes a la delimitación y alteración del término municipal, la participación en organizaciones supramunicipales, la aceptación de las delegaciones de competencias de otras Administraciones públicas; y finalmente las competencias de control político que se extienden a todo el ámbito de la actuación municipal, atribuyéndose al Pleno la concreción de las modalidades de control por parte de los Concejales y de los grupos políticos, así como el acceso a la información administrativa que precisen para el desarrollo de su función representativa.
La reordenación de las competencias del Pleno y los principios que la fundamentan explican también los cambios en las competencias del Alcalde. En general, al Alcalde corresponde, como competencias principales, el impulso de la política municipal, la dirección de los demás órganos ejecutivos y la superior dirección de la administración ejecutiva municipal y, por supuesto, responde de su gestión en el Pleno.
La necesidad de que las grandes ciudades cuenten con un ejecutivo fuerte, dotado de capacidad gerencial, exige que la Junta de Gobierno se configure como el máximo órgano colegiado de la función ejecutiva y de la gestión administrativa. Por ello las competencias de esta naturaleza atribuidas por la legislación vigente al Pleno y al Alcalde se trasladan a la Junta de Gobierno.
Finalmente, el título II establece una clara diferenciación entre los órganos superiores del Ayuntamiento: Alcalde, Junta de Gobierno y Concejales miembros de ésta, a los que corresponden las funciones de dirección política y de cuya gestión responden ante el Pleno, y la Administración municipal a la que corresponde servir con objetividad al interés general -artículo 103 de la Constitución- bajo la dirección de los órganos políticos y el necesario control del Pleno.
IV
El título III aborda la regulación general de las distintas formas de atribución de las competencias a la ciudad, diferenciándose entre competencias propias, delegadas y las atribuidas mediante la técnica de la encomienda de gestión. Asimismo, se determinan las competencias de titularidad estatal que se asignan a la ciudad a través de esta Ley.
De conformidad con lo previsto en la Carta Europea de Autonomía Local y en la normativa básica estatal, las competencias propias se ejercen en régimen de autonomía y bajo la propia responsabilidad, atendiendo siempre a la debida coordinación en su programación y ejecución con las demás Administraciones públicas.
La ciudad de Madrid podrá ejercer por delegación competencias de la Administración General del Estado y de la Comunidad de Madrid, de acuerdo con la normativa que resulte de aplicación en cada caso.
La Ley se refiere también a la posibilidad de encomendar a la ciudad de Madrid la realización de tareas jurídicas, técnicas o materiales, por parte del Estado o de la Comunidad de Madrid, de acuerdo con la legislación aplicable en cada caso.
Por otro lado, se atribuyen a la ciudad de Madrid determinadas competencias de titularidad estatal en materia de movilidad, seguridad ciudadana e infraestructuras, por tratarse de ámbitos relevantes de la gestión y gobierno de la misma.
Así, en materia de infraestructuras, se reconoce la participación del Ayuntamiento de Madrid en aquéllas cuya titularidad corresponda a la Administración General del Estado y estén ubicadas en su término municipal.
En este proceso de ampliación de las competencias municipales en sectores con elevada incidencia en la calidad de vida de los ciudadanos ocupa una posición central las medidas previstas en materia de seguridad vial, dirigidas a incrementar las potestades del Ayuntamiento para afrontar problemas como la emisión de ruidos y contaminantes por los vehículos a motor, el estacionamiento, la conducción bajo los efectos del alcohol o estupefacientes o sustancias psicotrópicas, la mejora de las condiciones de vida de las personas con movilidad reducida, etc. Para la efectividad de las medidas, se permite al Ayuntamiento adoptar una serie de medidas cautelares, que incrementarán el poder de autoridad del mismo para el cumplimiento de las normas sobre seguridad vial.
V
El título IV aborda la regulación de las especialidades del régimen jurídico de la ciudad de Madrid, que se justifican por la dimensión de la actividad administrativa que genera el Ayuntamiento de Madrid.
Madrid es la ciudad de mayor población de España y esto hace que el volumen de su actividad administrativa no sea equiparable a la de ningún otro municipio. Partiendo de este dato objetivo, lo que se pretende con estas especialidades es introducir rapidez y agilidad en la gestión, reforzando la eficacia de la actuación administrativa.
En materia de procedimientos administrativos se definen los trámites principales del procedimiento para la aprobación de las normas municipales por el Pleno, con el objetivo de agilizarlo respecto a la regulación actual, que contiene una doble aprobación por el Pleno municipal. En particular, en este nuevo procedimiento se diferencia la tramitación del proyecto normativo por el ejecutivo municipal de la tramitación en el seno del Pleno. En la primera se realizará un trámite de audiencia a los ciudadanos cuando el proyecto afecte a los derechos o intereses legítimos de los mismos, y finaliza con su aprobación por la Junta de Gobierno. La tramitación del proyecto en el Pleno se inicia con la remisión del mismo y los antecedentes a la Comisión competente que lo dictaminará y elevará al Pleno para su aprobación en un acto único.
Por último, la parte final de la norma tiene por objeto asegurar la puesta en funcionamiento de la Comisión Interadministrativa de Capitalidad, regular las tarjetas de estacionamiento para personas con discapacidad o establecer el régimen transitorio en materia de incompatibilidades.
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