Ley 37/1998, de 16 de noviembre, de reforma de la Ley 24/1988, de 28 de julio, del Mercado de Valores

 

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TEXTO

 

JUAN CARLOS I

REY DE ESPAÑA

 

A todos los que la presente vieren y entendieren.

 

Sabed: Que las Cortes Generales han aprobado y Yo vengo en sancionar la siguiente Ley.

 

EXPOSICIÓN DE MOTIVOS

 

Transcurridos más de diez años desde la promulgación de la Ley 24/1988, de 28 de julio, del Mercado de Valores, dicha norma, expresión de una de las reformas más importantes experimentadas por nuestros mercados de valores, debe ser modificada para transponer al ordenamiento interno la Directiva 93/22/CEE, de 10 de mayo de 1993, relativa a los servicios de inversión en el ámbito de los valores negociables, la cual ha sido modificada con posterioridad por la Directiva 95/26/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 29 de junio de 1995. Asimismo, se aprovecha el texto para incorporar, igualmente, a nuestro ordenamiento interno la Directiva 97/9/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, relativa a los sistemas de indemnización de los inversores.

La Directiva de Servicios de Inversión, junto con la Directiva 93/6/CEE, de 15 de marzo de 1993, sobre la adecuación de capital de las empresas de inversión y de las entidades de crédito, y la segunda Directiva del Consejo, de 15 de diciembre de 1989, para la coordinación de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas relativas al acceso a la actividad de las entidades de crédito y a su ejercicio, representa una de las piezas claves en la construcción del Mercado Financiero Único, y, en particular, del denominado «Mercado Único de Valores».

Para conseguir dicha meta, la Directiva de Servicios de Inversión, a similitud de la segunda Directiva de Coordinación Bancaria, introduce el principio del «pasaporte comunitario» o «licencia única». En su virtud, una «empresa de servicios de inversión», al amparo de la autorización concedida por el Estado de su sede social, puede prestar servicios de inversión y actividades complementarias en el resto de la Unión, tanto estableciéndose en otros Estados mediante sucursal, como ofreciendo en ellos sus servicios.

La exigencia de una única licencia se fundamenta en la armonización de las condiciones de autorización y de ejercicio de la actividad, requisitos cuyo control se encomienda al Estado de origen de las empresas (principio del «home country»). No obstante, las normas de conducta a que deberán sujetar las empresas sus operaciones siguen siendo responsabilidad del Estado en que se desarrollan (principio del «host country»).

Expresiones de lo señalado son: de una parte, el derecho de toda empresa de servicios de inversión a acceder a cualquier mercado en condición de miembro, y, en segundo lugar, la posibilidad igualmente de acceso o adhesión a los sistemas de compensación y liquidación.

En cuanto a las reglas sobre el funcionamiento de los mercados, la Directiva de Servicios de Inversión parte de una clasificación de los mercados que distingue entre regulados y no regulados. La diferenciación se asienta en que un mercado regulado, además de gozar de dicha condición por un reconocimiento expreso de Estado miembro, tiene tal carácter por cumplir unos requisitos de organización, funcionamiento, admisión de instrumentos financieros a negociación, publicidad y transparencia que determinan una estructura asentada en las reglas de mínimos que se prevén en el acervo comunitario.

Finalmente, del contenido de la Directiva cabe resaltar las obligaciones de transparencia y las de información.

Las primeras se predican de los mercados, en tanto información sobre las operaciones que tienen lugar en el seno de los mismos, y cuyo conocimiento por los inversores es pieza clave de la protección que se les debe dispensar. En cuanto a las obligaciones de información («reporting»), se estatuyen para garantizar las labores de supervisión sobre los sujetos que operan en los mercados.

No se alcanzaría una descripción completa de la reforma si no se hiciera mención a que en los objetivos de la misma se han incorporado todas aquellas decisiones regulatorias que permitan a nuestros mercados competir de una manera más eficiente ante el nuevo y transcendental reto que representa la Unión Económica y Monetaria a partir del próximo 1 de enero de 1999.

Asimismo, conviene destacar que la presente disposición da respuesta al pronunciamiento del Tribunal Constitucional respecto a la Ley 24/1988, incorporando los cambios necesarios en el texto legal para ajustarse al régimen de distribución de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas, conforme a la sentencia de 16 de julio de 1997.

Pasando ya al texto de la Ley de Reforma, el artículo inicial introduce algunos cambios en el Título I de la Ley 24/1988. En primer lugar, como consecuencia del elenco de instrumentos financieros comprendidos en el nuevo ámbito de la ordenación de los mercados, que sobrepasan la categoría de los valores negociables, se extiende a aquéllos la disciplina aplicable a los últimos, para de este modo integrar a las nuevas realidades financieras (v. gr. «swaps», «fras», opciones, futuros, etc.) que tienen presencia en nuestros mercados.

Otro aspecto que se debe destacar del primer precepto es la ruptura del monopolio de la llevanza del registro de valores negociables en anotaciones en cuenta no negociados en mercados secundarios oficiales, que hasta el momento ostentaban las sociedades y agencias de valores.

En el artículo segundo, se incluyen dos novedades en lo que se refiere al régimen del Comité Consultivo de la Comisión Nacional del Mercado de Valores. Así, de una parte, se actualiza su composición, dando entrada a representantes de todos los mercados secundarios oficiales. De otra, se acomodan sus competencias a las nuevas previsiones del texto legal en materia de sujetos y de mercados.

En el artículo tercero, se flexibiliza el régimen de requisitos exigibles en las emisiones de valores similares a otros ya negociados en un mercado secundario, con el fin de evitar costes innecesarios a las emisiones, especialmente cuando ya existe una suficiente información en los mercados del emisor de los valores, o en los casos en que los destinatarios de los valores sean inversores institucionales o profesionales. También regula la Ley el procedimiento de aprobación de la participación de sociedades que administren mercados secundarios españoles en otras sociedades que gestionen mercados secundarios fuera de España, así como la participación en mercados españoles de estas últimas.

El artículo cuarto introduce importantes novedades en lo concerniente a la regulación de los mercados secundarios oficiales de valores.

A la vez que se incorporan al ordenamiento interno las disposiciones de la Directiva de Servicios de Inversión en la materia, se alberga en el seno del Título IV de la Ley 24/1988 la regulación de mercados, como es el caso de los de derivados, no desarrollados en el año1988 en nuestro sistema financiero.

En segundo término, y en consonancia con la distinción que preconiza la Directiva de Servicios de Inversión entre mercados regulados y no regulados, clave para el diseño de la operativa del Mercado Financiero Único de Valores, se predica el carácter de regulados de los mercados secundarios oficiales que hoy conocemos en nuestro sistema, suprimiéndose el distingo, tal y como fue introducido en el año 1990, entre mercados organizados oficiales y no oficiales, para recoger el único mercado organizado no oficial que se ha autorizado hasta el momento presente.

A lo anterior cabe añadir, en consonancia con el pronunciamiento del Tribunal Constitucional, la distribución de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas, atendiendo al criterio diferenciador entre mercados de ámbito estatal y autonómico.

En este campo, ante la necesidad de hacer frente a la interrelación de mercados en el contexto económico internacional, se ofrece una respuesta permitiendo las relaciones, de carácter recíproco, entre los mercados nacionales y exteriores.

Se ha aprovechado igualmente la reforma para introducir algunas modificaciones en materia de admisión y exclusión de valores a la negociación. En particular, se acaba con la cuestionable equiparación de requisitos de la emisión con la admisión, que generaba efectos no deseables cuando mediaba un breve espacio de tiempo entre ambos momentos, persiguiéndose, de igual modo, una inmediata entrada en el mercado de los valores emitidos para que comience, a la mayor brevedad posible, su negociación. En materia de exclusión, se regulan los presupuestos de la misma para el caso de incumplimiento de obligaciones de información al mercado del emisor de los valores negociados. Asimismo, en ambos supuestos se reconocen las competencias autonómicas en la materia.

Mención especial merece la clasificación que se introduce en las operaciones de mercado, consecuente con los principios de orden desconcentrador que orientan la regulación de la materia en la Directiva de Servicios de Inversión. El resultado ha sido la distinción básica entre operaciones de mercado y las que no gozan de tal condición.

Las operaciones de mercado se caracterizan por resultar de transmisiones a título de compraventa u otros negocios onerosos propios del mercado. A su vez, se distingue en las mismas entre operaciones ordinarias y extraordinarias. Las primeras son las que se someten a las reglas básicas de funcionamiento de los mercados (en especial, la intervención de miembros y el encauzamiento de la operación a través de los sistemas ordinarios de contratación). Las operaciones extraordinarias son las que no se someten a todas o alguna de tales reglas básicas, pudiendo sólo realizarse en tres casos: cuando el comprador y el vendedor residan habitualmente o estén establecidos fuera del territorio nacional, cuando la operación no se realice en España y cuando el comprador y el vendedor lo autoricen expresamente.

En el ámbito de las operaciones de mercado se ha considerado procedente concretar la regulación de cierto tipo de préstamos sobre valores negociados en mercados secundarios para que, a la vez que se intensifica la profundidad y eficiencia de los mercados, se establece el marco regulador para disponer el correspondiente régimen tributario que fomente el desarrollo de los mismos.

En todo caso, y con independencia de que sean o no operaciones de mercado, se estatuye para las empresas de servicios de inversión la obligación de comunicar todo tipo de operaciones a los órganos rectores de los mercados, en aras de garantizar su buen funcionamiento y la protección de los inversores.

Otro aspecto fundamental de la reforma, y que venía obligado por la Directiva de Servicios de Inversión, es el reconocimiento del acceso a los mercados secundarios oficiales en calidad de miembros, con aptitud para operar, tanto de las empresas de servicios de inversión españolas como de las autorizadas en otros países de la Unión Europea. Es la traducción del pasaporte comunitario en la materia, y que se refleja en el capítulo IV del Título V. Entre otras consecuencias, traerá consigo en el campo bursátil el acceso directo de las entidades de crédito. No obstante, y conforme a la dicción de la Directiva de Servicios de Inversión para el caso especial español, no se aplicará hasta el 1 de enero del año 2000.

Ya entrando en la específica regulación de cada uno de los mercados, se puede destacar que en el bursátil la ejecución de operaciones en las Bolsas de Valores y en el Sistema de Interconexión Bursátil se sujeta a la ordenación actual, de forma tal que el libre acceso que contempla la Directiva se logra mediante la adquisición de la condición de miembro de alguna de las Sociedades Rectoras de las Bolsas de Valores. Por este motivo se han variado algunas cuestiones en lo concerniente a las reglas para acceder al capital social de aquéllas.

En materia del Mercado de Deuda Pública en Anotaciones en cuenta, se han introducido novedades verdaderamente importantes. En primer lugar, se posibilita la negociación paralela de los valores de la Central en cualquier otro mercado secundario oficial, favoreciéndose un mayor ámbito de negociación y de interrelación entre mercados.

En segundo lugar, la norma fundamental de ordenación del mercado pasa a ser el denominado «Reglamento del Mercado». Asimismo, la ya existente Comisión Asesora del Mercado integra en su composición a representantes de los miembros del mercado y de Comunidades Autónomas.

El funcionamiento del mercado se estructura sobre la distinción de dos ámbitos: el de registro, compensación y liquidación y el de negociación. Así, desde la perspectiva de los sujetos se abren múltiples categorías en función de cuál sea la vocación de cada sujeto.

Otra de las novedades introducidas en el Título IV que cabe destacar es la relativa a que toma carta de naturaleza en sede legal la regulación de los mercados de derivados, ya desarrollados en nuestro sistema financiero.

Por último, en este Título, se ha aprovechado la reforma para redefinir el concepto de oferta pública de venta de valores, de forma tal que se comprenda no sólo a la de valores no cotizados, sino también a la de los que ya se negocian en un mercado secundario.

El nuevo Título V, recogido en el artículo quinto, en consonancia con la equiparación estatutaria entre empresas de servicios de inversión y entidades de crédito, que preconiza la Directiva de Servicios de Inversión, comprende una nueva regulación de las denominadas «Empresas de servicios de inversión». En los términos anteriores, las cualidades que definen a aquéllas son su consideración de entidad financiera, y, en segundo lugar, la prestación de servicios de inversión con carácter profesional a terceros.

En concordancia con la Directiva, el «status» de actividad de las empresas de servicios de inversión se ordena en torno a los servicios de inversión y las actividades complementarias que se proyectan sobre los instrumentos financieros, y que, en definitiva, determinan su realización al albur del pasaporte comunitario.

Conforme a la nueva ordenación objetiva y subjetiva del estatuto de los operadores en los mercados financieros, la Ley predica la condición de empresa de servicios de inversión, en un sentido estricto, de las sociedades y agencias de valores, así como de las sociedades gestoras de cartera, hoy comprendidas en el seno de la legislación de inversión colectiva, y que encuentran su natural sede en la Ley 24/1988.

A los efectos de mantener incontaminado el marco de actuación reservado a las empresas de servicios de inversión, la Ley introduce un severo régimen de salvaguarda de la reserva de actuación, facultándose ampliamente a la Comisión Nacional del Mercado de Valores como garante del sistema.

En este mismo orden de materias, las entidades de crédito resultan equiparadas a las empresas de servicios de inversión en cuanto a su capacidad para operar en los mercados, rompiendo con las murallas que se estipularon, especialmente para el mercado bursátil, en el año 1988.

De igual modo, la Ley prevé la posibilidad de crear entidades, así como la de facultar a otras personas o entidades que, sin tener ya el «status» de empresas de servicios de inversión, desarrollen alguna de las actividades de éstas, si bien con algunas limitaciones.

El capítulo II del nuevo Título V, sobre «Condiciones de acceso a la actividad», completa el régimen de intervención administrativa de las empresas de servicios de inversión en lo concerniente a su autorización, previéndose la necesaria consulta previa a las autoridades de otro Estado de la Unión Europea, en el caso de filiales, y recogiendo también algunos aspectos en la materia que se contienen en la Directiva de Servicios de Inversión (v. gr. programa de actividades, inicio, transparencia de la estructura del grupo, adhesión al Fondo de Garantía de Inversiones, etc.).

En el capítulo III se regulan separadamente las «Condiciones de ejercicio» de la autorización de las empresas de servicios de inversión. Se ha incluido también el régimen de intervención administrativa de las denominadas «participaciones cualificadas» de accionistas. Éstas quedan sometidas a un control exhaustivo de la Comisión Nacional del Mercado de Valores en aras de garantizar una gestión correcta de las empresas de servicios de inversión.

Mención especial requieren las obligaciones que se estatuyen para las empresas de servicios de inversión en materia de información a la Comisión Nacional del Mercado de Valores sobre las operaciones que efectúen (la denominada obligación de «reporting»). Asimismo, se debe de destacar la nueva ordenación de las limitaciones operativas que rompen con un esquema rígido en cuanto a prolongación de actividades de las empresas de servicios de inversión.

En el capítulo IV, y bajo el título de «Actividades transfronterizas», se recoge en sede legal el régimen del «pasaporte comunitario» de las empresas de la Unión Europea, y viceversa, de nuestras empresas en el resto de Estados de la Unión Europea.

Finalmente, el nuevo Título V concluye con un capítulo V en el que: primero, se precisa el régimen de operaciones societarias de una empresa de servicios de inversión; segundo, se recoge la revocación de la autorización; tercero, y de gran importancia, se prevé la posibilidad de suspender total o parcialmente las actividades de una empresa de servicios de inversión, como medida preventiva para casos excepcionales.

En el artículo sexto del texto legal, se da nueva redacción al Título VI de la Ley 24/1988, regulándose un mecanismo nuevo en nuestros mercados de valores, cual es el del «Fondo de Garantía de Inversiones». Como ya se señaló, con esta regulación se traspone al ordenamiento interno la citada Directiva 97/9/CE, de 3 de marzo de 1997.

Su normativa responde igualmente a una exigencia de la Directiva de Servicios de Inversión, y, con una cierta similitud a los Fondos de Garantía de Depósitos de las entidades de crédito, indemnizan a los inversores en los casos de insolvencia o de situaciones concursales de las empresas de servicios de inversión que originen la indisponibilidad de efectivo o valores que un inversor hubiera confiado a aquéllas, sin que ello represente, en ningún caso, el que el sistema cubra riesgo de crédito alguno o pérdidas en el valor de una inversión en mercado.

En el artículo séptimo, en consecuencia con las novedades introducidas en el texto de la Ley 24/1988, es obligado redefinir tanto el ámbito de la supervisión de la Comisión Nacional del Mercado de Valores, como el régimen sancionador de la Ley.

En el artículo octavo se han introducido modificaciones de las disposiciones adicionales de la Ley 24/1988, como consecuencia de los cambios que se incorporan al texto original de la misma.

Por último, se han incorporado un conjunto de disposiciones adicionales de contenido heterogéneo.

Así, se aprovecha la ocasión para modificar algunos aspectos de la Ley 46/1984, de 26 de diciembre, reguladora de las Instituciones de Inversión Colectiva. En primer lugar, y al objeto de agilizar la constitución de aquéllas, se potencian las funciones de la Comisión Nacional del Mercado de Valores. En segundo término, se adicionan nuevas figuras al elenco de modalidades institucionales, cual son la de los «Fondos de Fondos», los «Fondos Principales y Subordinados», todos ellos como categorías específicas de las sociedades y fondos de inversión mobiliaria, cualificados por representar, en exclusiva, una modalidad inversora de los mismos cualificada por invertir en valores emitidos por otra institución de inversión colectiva.

En una línea parecida hay que incardinar a las instituciones de inversión colectiva que invierten en valores no cotizados y a los caracterizados por tener como únicos inversores a los de corte institucional o profesional. Estas nuevas figuras, que también son categorías específicas de las instituciones de corte mobiliario, representan un avance más en la adecuación de la oferta y la demanda en el ámbito de la inversión institucional para canalizar de un modo más eficiente el ahorro hacia la inversión productiva.

En tercer lugar, se perfilan más claramente las reglas sobre inversiones de las instituciones de inversión colectiva en instrumentos derivados.

En lo concerniente a las sociedades gestoras de instituciones de inversión colectiva, de una parte, se establece como una de sus facultades la de comercialización de los valores representativos de aquéllas; de otra, se les extienden ciertas previsiones en materia de intervención y supervisión.

En otra disposición adicional se prevé la posibilidad, con la debida seguridad jurídica y transparencia, de titulizar créditos hipotecarios perjudicados, si bien con la adecuada supervisión de la Comisión Nacional del Mercado de Valores.

En concordancia con las novedades financieras que se incorporan al texto, se aprovecha otra disposición adicional para precisar el régimen fiscal de los Fondos de Garantía de Inversiones.

Se estatuye en otra disposición adicional una regulación sobre garantías en los mercados de valores, arbitrada mediante prenda de valores representados mediante anotaciones en cuenta, que permitiría un impulso decidido para favorecer el funcionamiento eficiente de los mismos en la cobertura de riesgos para operaciones de mercado.

Finalmente, no pueden dejar de mencionarse las modificaciones que se han incorporado en el régimen jurídico de las sociedades anónimas para favorecer una mejora en la financiación empresarial especialmente a través de los mercados financieros.

Al amparo de esta reforma se regulan de una forma más completa las denominadas acciones preferentes, y, en particular, una subcategoría de las mismas cuales son las acciones sin voto. El ánimo del legislador es el de, teniendo en cuenta las circunstancias prácticas de control societario, permitir la financiación vía mercado con las suficientes garantías para los inversores a través de fórmulas de inversión que permitan el acceso al capital sin implicación, a través del correspondiente derecho de voto, en la gestión social. Ahora bien, la reforma es consciente de las diferencias entre sociedades cotizadas y no cotizadas, siendo más flexible el régimen predicado para las primeras, sobre la pauta de la mayor transparencia que reporta la disciplina de los mercados de valores.

En la línea anterior, también se ofrece una respuesta desde nuestros ordenamientos societario y de mercado de valores para emitir en nuestro país unos valores que representan un género intermedio entre la renta variable y la renta fija, y que tienen especial interés como activos que, a la vez que reportan una financiación eficiente, redundan también en un mayor reforzamiento de los recursos propios de la entidad emisora.

Manifestación de dichas pretensiones se encuentra en la novedosa regulación de las denominadas acciones rescatables.

Bajo la pauta de diferenciar entre sociedades cotizadas y las que no cotizan, se establece un plazo inferior de quince días para el ejercicio del derecho de suscripción preferente en sociedades cotizadas. Con este cambio se favorece una mayor celeridad en la realización de ampliaciones de capital de sociedades cotizadas, sin que ello represente merma alguna para los derechos de los antiguos accionistas, ya que la información a los mismos queda sobradamente garantizada mediante los mecanismos de transparencia de los mercados.

En el plano de la exclusión del derecho de suscripción preferente, los cambios introducidos, atendiendo también a la pauta diferenciadora entre sociedades cotizadas y no cotizadas, flexibilizan los requisitos de exclusión al objeto de potenciar las ampliaciones de capital como fuente de financiación empresarial.

Asimismo, cabe destacar la modificación introducida para facilitar una entrada más rápida a la negociación de las acciones emitidas con ocasión de una ampliación de capital en régimen de oferta pública.

Finalmente, debe mencionarse que se fija un compromiso al Gobierno para completar las reformas señaladas, al objeto de extender los cambios al ámbito de la renta fija, todo ello mediante una iniciativa legislativa que modifique el régimen jurídico de la emisión de obligaciones.

Debe señalarse que la Ley se dicta en aplicación del artículo 149.1.6.ª y 11.ª de la Constitución.