TEXTO
JUAN CARLOS I
REY DE ESPAÑA
A todos los que la presente vieren y entendieren.
Sabed: Que las Cortes Generales han aprobado y Yo vengo en sancionar la siguiente ley.
PREÁMBULO
I
La atmósfera es un bien común indispensable para la vida respecto del cual todas las personas tienen el derecho de su uso y disfrute y la obligación de su conservación.
Por su condición de recurso vital y por los daños que de su contaminación pueden derivarse para la salud humana, el medio ambiente y demás bienes de cualquier naturaleza, la calidad del aire y la protección de la atmósfera ha sido, desde hace décadas, una prioridad de la política ambiental. Así, a medida que los procesos de industrialización y de urbanización de grandes áreas territoriales fueron provocando impactos negativos en la calidad del aire, se hizo preciso, tanto en el plano nacional como regional e internacional, la articulación de un amplio repertorio de instrumentos legales tendentes a hacer compatibles el desarrollo económico y social y la preservación de este recurso natural.
En este contexto se ubica el importante acervo jurídico y el conjunto de políticas y medidas que la Comunidad Europea ha venido desarrollando desde los años setenta en materia de calidad del aire, y los tratados regionales y multilaterales adoptados para alcanzar otros objetivos de la protección atmosférica tales como reducir la contaminación transfronteriza, proteger la capa de ozono o combatir el cambio climático. Por lo que a España se refiere, también cabe situar en este proceso la Ley 38/1972, de 22 de diciembre, de Protección del ambiente atmosférico que, junto a su extenso desarrollo reglamentario, ha servido hasta la fecha como norma básica para enmarcar la respuesta a los problemas de la contaminación del aire.
El resultado de aplicar todas las medidas señaladas ha generado sin duda alguna importantes mejoras en la calidad del aire, particularmente en lo que se refiere a ciertos contaminantes tales como el dióxido de azufre. Ha permitido fijar objetivos de calidad y de limitación de emisiones, reducir la contaminación de fuentes fijas y móviles, mejorar la calidad ambiental de los combustibles y abordar problemas como la lluvia ácida o el ozono troposférico entre otros. Paralelamente, en las últimas décadas, también se han registrado avances en otros frentes de la protección atmosférica como la capa de ozono y se ha profundizado en la integración de estas consideraciones en otras políticas sectoriales como la energética o el transporte.
No obstante, a pesar de los mencionados logros, la contaminación atmosférica continúa siendo motivo de seria preocupación en España y en el resto de Europa. Todas las evaluaciones efectuadas ponen de manifiesto que, a pesar de las medidas puestas en marcha en el pasado, aún existen niveles de contaminación con efectos adversos muy significativos para la salud humana y el medio ambiente particularmente en las aglomeraciones urbanas. Además, los más recientes estudios confirman que, de no adoptarse nuevas medidas, los problemas ambientales y de salud persistirán en el futuro. En concreto en el caso de España, las evaluaciones de la calidad del aire demuestran que nuestros principales problemas son similares a los de otros países europeos aunque, en algunos casos, agravados por nuestras especiales condiciones meteorológicas y geográficas.
II
En virtud de lo expuesto y en el marco de las iniciativas que están siendo puestas en marcha tanto por las Administraciones públicas españolas como por parte de la Comunidad Europea para alcanzar unos niveles de calidad del aire que no den lugar a riesgos o efectos negativos significativos en la salud humana o el medio ambiente, resultaba evidente que en España era indispensable actualizar y adecuar la capacidad de acción frente a la contaminación atmosférica.
Si bien la Ley de 1972, gracias a su carácter innovador ha prestado un importante servicio a la protección del ambiente atmosférico a lo largo de más de treinta años, no es menos cierto que, debido a los intensos cambios habidos en el largo periodo de tiempo transcurrido desde su promulgación, hoy en día ha quedado desfasada en importantes aspectos y superada por los acontecimientos. Por ello una de las principales medidas a adoptar para fortalecer y modernizar la mencionada capacidad de acción era la de elaborar una nueva ley de calidad del aire y protección de la atmósfera que permitiese dotar a España de una norma básica acorde con las circunstancias y exigencias actuales.
Este es, precisamente, el objeto de esta ley, a saber, definir una nueva norma básica conforme con las exigencias de nuestro actual ordenamiento jurídico y administrativo, que se inspire en los principios, enfoques y directrices que definen y orientan la vigente política ambiental y de protección de la atmósfera en el ámbito de la Unión Europea y que dé adecuada cabida a los planteamientos y requisitos técnicos que conforman el acervo comunitario en materia de atmósfera, y el derivado de los correspondientes convenios internacionales. Con estas premisas y aspirando a un cierto grado de permanencia la ley también pretende ser lo suficientemente flexible como para posibilitar los oportunos desarrollos reglamentarios que se precisen según se vayan registrando avances en la política de calidad del aire y de protección del ambiente atmosférico.
En aras de lograr sus objetivos y en concreto para alcanzar y mantener un nivel de protección elevado de las personas y del medio ambiente frente a la contaminación atmosférica de manera compatible con un desarrollo sostenible, esta ley aborda la gestión de la calidad del aire y la protección de la atmósfera a la luz de los principios de cautela y acción preventiva, de corrección de la contaminación en la fuente misma y de quien contamina paga, y desde un planteamiento de corresponsabilidad, con un enfoque integral e integrador.
Por lo que a la corresponsabilidad se refiere, esta ley otorga a este aspecto un papel trascendental en la lucha contra la contaminación y refleja su relevancia en tres planos básicos. Por un lado involucrando en la conservación del ambiente atmosférico no sólo a los poderes públicos sino a la sociedad en su conjunto. En este sentido la ley entiende que, si los ciudadanos tienen derecho a exigir a los poderes públicos que adopten las medidas necesarias para preservar la pureza del aire dentro de unos límites que no comprometan su salud y la protección del medio ambiente, en la misma medida se nos debe demandar a todos la obligación de preservar y respetar este recurso natural. En otro plano, esta corresponsabilidad también es reclamada por la ley en lo concerniente a la actuación de las distintas Administraciones públicas. Si consideramos que el aire y la contaminación no conocen de deslindes territoriales o administrativos y tenemos en cuenta la distribución competencial prevista en esta materia en nuestro ordenamiento, esta ley enfatiza la necesaria cooperación y colaboración interadministrativa para asegurar la eficacia y coherencia de sus actuaciones y evitar disfunciones o carencias, especialmente en los supuestos en que la contaminación atmosférica afecte a un ámbito territorial superior al de un municipio o una comunidad autónoma. De igual forma, en un tercer plano, esta ley busca promover que las Administraciones públicas incorporen las consideraciones relativas a la calidad del aire y la protección de la atmósfera en la planificación, definición, ejecución y desarrollo de las distintas políticas sectoriales y que se esfuercen en procurar un desarrollo sostenible, fomentando todas aquellas iniciativas que contribuyan a la conservación del ambiente atmosférico y evitando, en la medida de lo posible, actuaciones contrarias a dicho objetivo.
En lo concerniente al enfoque integral e integrador que orienta esta ley, éste se materializa tanto en el objeto y ámbito de aplicación de la misma como en los instrumentos habilitados para luchar contra la contaminación atmosférica. De una parte su carácter integral se expresa en que esta ley no circunscribe su actuación a una vertiente concreta de la contaminación atmosférica, como lo es la calidad del aire ambiente, sino que abarca los distintos problemas de la misma tales como, la contaminación transfronteriza, el agotamiento de la capa de ozono o el cambio climático. Con ello pretende abordar la pluralidad de causas y efectos de la contaminación atmosférica con una visión global del problema respecto de las fuentes, ya sean puntuales o difusas, los contaminantes y sus impactos en la salud de las personas, el medio ambiente y demás bienes de cualquier naturaleza.
Por su parte, el enfoque integrador de esta ley responde a la necesidad de dar respuesta al hecho de que el fenómeno de la contaminación atmosférica, por su naturaleza compleja, requiere, para su tratamiento del concurso de múltiples actuaciones para atender otros tantos aspectos del mismo. Por ello, esta ley busca su mayor efectividad tratando de aprovechar la sinergia resultante de la conjugación de diversos instrumentos propios de una política atmosférica moderna y coherente con los modelos vigentes en la Unión Europea y los convenios internacionales. Consecuentemente, en esta ley se articula una batería de instrumentos que van desde los más específicos para actuar sobre la calidad del aire o para la limitación de emisiones, pasando por los de carácter horizontal de evaluación, información, control e inspección hasta aquellos indispensables para fomentar la protección del ambiente atmosférico o para promover la investigación, el desarrollo y la innovación y la formación y sensibilización pública.
III
Para la definición de este nuevo marco jurídico la ley se estructura en siete capítulos. El capítulo I contiene las disposiciones generales y comienza definiendo, como objeto de la norma, la prevención, vigilancia y reducción de la contaminación atmosférica con el fin de evitar o aminorar los daños que de ella puedan derivarse para las personas, el medio ambiente y demás bienes de cualquier naturaleza. También delimita su ámbito de aplicación a los contaminantes relacionados en el anexo I de todas las fuentes, ya sean titularidad pública o privada, excluyendo únicamente aquellas formas de contaminación que se rigen por su normativa específica, así como las medidas de control de los riesgos inherentes a los accidentes graves en los que intervengan sustancias peligrosas, que se regirán por la normativa específica de protección civil. Seguidamente se recogen las definiciones precisas para una mejor comprensión de la norma y los principios rectores que inspiran la ley. Junto a los principios que rigen la política ambiental de la Unión Europea se subraya además la necesaria corresponsabilidad tanto de las Administraciones públicas como de las entidades de derecho público o privado y de los particulares.
Este primer capítulo incluye igualmente la distribución competencial entre las distintas administraciones públicas. A este respecto cabe destacar que la ley establece determinadas obligaciones para los municipios con población superior a 100.000 habitantes y las aglomeraciones, como la de disponer de instalaciones y redes de evaluación, informar a la población sobre los niveles de contaminación y calidad del aire o elaborar planes y programas para el cumplimiento de los objetivos de calidad del aire. Se establecen también las obligaciones de los titulares y la indispensable cooperación y colaboración interadministrativa, así como el derecho de información del público. Por lo que se refiere a las obligaciones de los titulares, la ley las circunscribe a titulares de instalaciones en las que se desarrollen actividades potencialmente contaminadoras de la atmósfera, es decir dentro del conjunto de todas las fuentes de contaminación posible sólo a aquellas cuyas características pueden requerir que sean sometidas a un control y seguimiento más estricto.
El capítulo II aborda las disposiciones relativas a la evaluación y gestión de la calidad del aire conforme el modelo vigente en la normativa de la Comunidad Europea. En primer lugar habilita e insta al Gobierno para que, con la participación de las comunidades autónomas, fije objetivos de calidad del aire y pueda actualizar periódicamente la relación de contaminantes recogida en el anexo I. A continuación la ley dispone cuándo y cómo las comunidades autónomas y las entidades locales, de acuerdo con sus competencias, deben efectuar evaluaciones de la calidad del aire en relación con los contaminantes a los que se refieren los objetivos de calidad del aire y establece que las comunidades autónomas zonificarán su territorio según los niveles de contaminación identificados en las evaluaciones antedichas. A su vez, en este capítulo, se estipula que la Administración General del Estado deberá integrar las zonas para todo el territorio nacional y que la información utilizada para la zonificación deberá ser tenida en cuenta por las administraciones públicas en relación con el urbanismo la ordenación del territorio y la tramitación de procedimientos de autorización de actividades e instalaciones.
El capítulo III contiene dos tipos de medidas que se enmarcan en el esquema convencional para la prevención y control de las emisiones. Por una parte se habilita al Gobierno, con la participación de las comunidades autónomas, para establecer valores límite de emisión para contaminantes y actividades concretas así como para fijar obligaciones específicas respecto de la fabricación, comercialización uso y gestión de productos que puedan generar contaminación atmosférica. Paralelamente se insta al uso de las mejores técnicas disponibles y al empleo de los combustibles menos contaminantes.
En segundo lugar, la ley perfecciona un instrumento de prevención ya previsto en la normativa española y europea desde hace décadas, como lo es el sometimiento de ciertas actividades a un régimen de intervención administrativa. A diferencia de lo previsto en la Ley de Protección del ambiente atmosférico de 1972, en la que se establecía un catálogo que incluía exclusivamente aquellas actividades potencialmente contaminadoras de la atmósfera sujetas a un régimen de autorización administrativa o notificación, esta ley arbitra un esquema con una filosofía más operativa y flexible. Por una parte establece un catálogo de actividades potencialmente contaminadoras de la atmósfera en el que se recogen todas aquellas fuentes cuyas emisiones antropogénicas son estimadas para elaborar el inventario español de emisiones a la atmósfera. A continuación, partiendo de este catálogo, la ley específica cuales de las categorías de actividades del mismo deben someterse a un régimen de intervención administrativa de las comunidades autónomas en los términos que estas determinen. Con este nuevo planteamiento la ley responde a su enfoque integral al incluir en el catálogo todas las fuentes potenciales de contaminación. Además, al existir una correlación entre el catálogo y el inventario español de emisiones, este esquema permite revisar periódicamente la relación de categorías del catálogo sometidas al régimen de intervención administrativa y decidir si conviene o no mantener las existentes, excluir alguna o incorporar otras nuevas en función de la mayor o menor contribución de las mismas a la contaminación atmosférica.
Una vez definidos tanto el catálogo como las categorías sujetas a un régimen de intervención en este capítulo también se regulan aspectos básicos del régimen, incluyendo los criterios que deben tomarse en consideración a fin de calificar la modificación de una instalación como sustancial y el procedimiento a seguir en el caso de autorizaciones de actividades que puedan tener repercusiones sobre la calidad del aire de otra comunidad autónoma o de otro Estado.
En su capítulo IV la ley aborda las cuestiones relativas a la planificación en sus tres vertientes: los planes para mejorar la calidad del aire y cumplir objetivos y obligaciones; la participación pública en la elaboración de dichos planes y la integración de la protección de la atmósfera en la planificación de políticas sectoriales. En concreto esta ley encomienda al Gobierno, con la participación de las comunidades autónomas, la elaboración de aquellos planes de ámbito estatal derivados de compromisos internacionales y comunitarios. Asimismo, encomienda a las comunidades autónomas los planes y programas para el cumplimiento de los objetivos de calidad en sus ámbitos territoriales, señalando los tipos de planes mínimos que deben adoptar y sus requisitos básicos. Dentro de los requisitos procesales se incluye la garantía de la participación pública en la elaboración y revisión de estos planes. Paralelamente en este capítulo también se subraya la obligación que tienen las Administraciones públicas de integrar las consideraciones relativas a la protección atmosférica en la planificación de las distintas políticas sectoriales. Por último para facilitar la planificación a partir de un mejor conocimiento del estado de la contaminación y de sus efectos, y poder evaluar la eficacia de las medidas adoptadas, se insta al Ministerio de Medio Ambiente, en colaboración con las comunidades autónomas, a elaborar los indicadores que sean precisos.
El capítulo V de la ley está dedicado a la promoción de instrumentos de fomento de la protección de la atmósfera en el entendimiento de que la lucha contra la contaminación requiere del concurso de múltiples acciones en muy diversos ámbitos. A tal efecto, esta ley identifica hasta cuatro ámbitos en los cuales la actuación pública puede rendir importantes frutos y propone medidas al respecto. Concretamente los cuatro ámbitos contemplados son: acuerdos voluntarios, sistemas de gestión y auditorías ambientales, investigación, desarrollo e innovación y formación y sensibilización pública.
El capítulo VI se ocupa de los aspectos relativos al control, la inspección, vigilancia y seguimiento para garantizar el cumplimiento de esta ley. Por una parte atribuye a las comunidades autónomas y entidades locales conforme sus competencias, la responsabilidad de la adopción de las medidas de inspección necesarias y a los funcionarios que realicen la inspección el carácter de agentes de la autoridad. En segundo lugar, establece un sistema español de información, vigilancia y prevención de la contaminación atmosférica para que las Administraciones públicas dispongan de la información precisa para cumplir esta ley, asignando su coordinación al Ministerio de Medio Ambiente y regulando cómo se abastecerá el sistema, señalando particularmente la responsabilidad del Gobierno de elaborar los inventarios españoles de emisiones y la de establecer reglamentariamente un Sistema Español de Inventario acorde con las directrices y criterios comunitarios e internacionales vigentes. En tercer lugar incluye disposiciones relativas a las estaciones, redes y otros sistemas de evaluación de la calidad del aire que deben disponer las comunidades autónomas y a la información obtenida de las mismas.
El capítulo VII está dedicado al régimen sancionador. Un régimen que pretende ser coherente con el enfoque integral e integrador de esta ley, con los principios que la inspiran, en particular los de quien contamina paga y de prevención de la contaminación en la fuente y con el hecho particular de que los efectos adversos de la contaminación atmosférica sobre el ambiente atmosférico ni son en gran parte de las ocasiones reparables, ni sus causas son fácilmente identificables y cuantificables. Consecuentemente, en el régimen sancionador de esta ley se concede especial relevancia a los aspectos relativos a la prevención tanto en la tipificación de las sanciones, como en la graduación de las mismas. De igual modo esta preocupación por la prevención también se refleja en la inclusión de un artículo relativo a las medidas de carácter provisional, en el que se da la posibilidad al órgano autonómico de adoptar este tipo de medidas para impedir la continuidad en la producción del riesgo o del daño, y de otra disposición que habilita la ejecución subsidiaria y a costa del sujeto responsable de las medidas preventivas y reparadoras que deba adoptar cuando se produzca una amenaza inminente de daño o se haya producido un daño.
IV
En la parte final de la ley se incluyen, en primer lugar, nueve disposiciones adicionales. La primera se refiere al régimen sancionador aplicable en el supuesto de comercio internacional e intracomunitario. La segunda excluye del régimen previsto en esta ley aquellas categorías de actividades incluidas en el ámbito de la Ley 16/2002, de 1 de julio, de prevención y control integrados de la contaminación. La tercera contempla una restricción sobre los valores límite exigibles para conceder la autorización en el supuesto de actividades sujetas a la Ley 1/2005, de 9 de marzo, por la que se regula el régimen del comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero. En cuanto a las disposiciones adicionales cuarta y quinta se refieren a la contaminación lumínica y a la aplicación de las leyes reguladoras de la Defensa Nacional.
En esta parte final también se recoge una disposición transitoria sobre el régimen aplicable a las instalaciones existentes, una disposición derogatoria única mediante la que se derogan expresamente la Ley 38/1972, de 22 de diciembre, de Protección del Ambiente Atmosférico, y el reglamento de actividades molestas, insalubres, nocivas y peligrosas, aprobado por Decreto 2414/1961, y diez disposiciones finales entre las que cabe destacar las siguientes: La disposición final primera que modifica la Ley 10/1998, de 21 de abril, de Residuos, previendo que el poseedor de los residuos de construcción y demolición estará obligado a separarlos por tipos de materiales, en los términos que se establezca reglamentariamente. En segundo lugar, la disposición final segunda, que modifica la Ley 14/2000, de 29 de diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y del Orden Social, con el fin de desincentivar el uso de aeronaves ruidosas mediante la aplicación de penalizaciones sobre el importe a pagar por aterrizaje a aquellas aeronaves que superen los límites establecidos, sin pretender la recuperación de los costes asociados a los servicios de mitigación, control y vigilancia del ruido en los aeropuertos. La disposición final tercera modifica la Ley 16/2002, de 1 de julio, de prevención y control integrados de la contaminación.
A través de la disposición final cuarta se regula la entrada en vigor de la disposición adicional séptima de la Ley 16/2007, de 4 de julio, de reforma y adaptación de la legislación mercantil en materia contable para su armonización internacional con base en la normativa de la Unión Europea.
La disposición final sexta relativa al fundamento constitucional, en la que se señala que esta Ley se dicta al amparo de las competencias exclusivas del estado previstas en la Constitución en materia de legislación básica sobre protección del medio ambiente. Por último, la disposición final novena mediante la cual además de facultar al Gobierno para efectuar el desarrollo reglamentario de esta ley y actualizar sus anexos, se le insta a que, en el plazo de un año desde su entrada en vigor y previa consulta con las comunidades autónomas, actualice su anexo IV relativo al catálogo de actividades potencialmente contaminadoras de la atmósfera.
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