TEXTO
JUAN CARLOS I
REY DE ESPAÑA
A todos los que la presente vieren y entendieren.
Sabed: Que las Cortes Generales han aprobado y Yo vengo en sancionar la siguiente ley.
PREÁMBULO
I
El Sistema de Financiación de las Comunidades Autónomas de régimen común y de las Ciudades con Estatuto de Autonomía se ha ido configurando siguiendo las disposiciones constitucionales sobre la base de los acuerdos tomados en el seno del Consejo de Política Fiscal y Financiera.
Pese a los resultados globalmente positivos en términos de suficiencia y autonomía, algunos aspectos estructurales del sistema aprobado en el Consejo de Política Fiscal y Financiera de 27 de julio de 2001 y recogido en la Ley 21/2001, de 27 de diciembre, por la que se regulan las medidas fiscales y administrativas del nuevo Sistema de Financiación de las Comunidades Autónomas de régimen común y Ciudades con Estatuto de Autonomía, junto al significativo y asimétrico aumento de la población experimentado en los años de su aplicación y la aprobación de las reformas de los Estatutos de Autonomía de seis Comunidades Autónomas, han determinado la necesidad de su reforma.
Como culminación de un largo proceso en el que se ha producido un intenso debate entre el Estado y las Comunidades Autónomas y Ciudades con Estatuto de Autonomía, el Consejo de Política Fiscal y Financiera de las Comunidades Autónomas, en su reunión de 15 de julio de 2009, ha adoptado, a propuesta del Gobierno de la Nación, el Acuerdo 6/2009, de reforma del Sistema de Financiación autonómica y de las Ciudades con Estatuto de Autonomía cuya puesta en práctica exige llevar a cabo una serie de reformas legales. Esta Ley acomete las reformas que no requieren el rango de Ley Orgánica, complementando así la reforma de la Ley Orgánica 8/1980, de 22 de septiembre, de Financiación de las Comunidades Autónomas por la Ley Orgánica 3/2009.
Esta Ley se estructura en un título preliminar, cuatro títulos, ocho disposiciones adicionales, seis disposiciones transitorias, una disposición derogatoria y cinco disposiciones finales.
El título preliminar define el objeto de la Ley, consistente en regular el sistema de financiación de las Comunidades Autónomas de régimen común y Ciudades con Estatuto de Autonomía desde 1 de enero de 2009, incluyendo la garantía de financiación de servicios públicos fundamentales, los fondos de convergencia autonómica, el régimen general de la cesión de tributos del Estado a las Comunidades Autónomas y los órganos de coordinación de la gestión tributaria, al mismo tiempo que se modifican determinadas normas tributarias afectadas.
II
Los ejes básicos de este nuevo sistema son el refuerzo de las prestaciones del Estado del Bienestar, el incremento de la equidad y la suficiencia en la financiación del conjunto de las competencias autonómicas, el aumento de la autonomía y la corresponsabilidad y la mejora de la dinámica y la estabilidad del sistema y de su capacidad de ajuste a las necesidades de los ciudadanos.
Estos ejes se concretan en los distintos elementos del sistema regulados en la Ley. Así, el Estado de Bienestar se refuerza mediante la incorporación por el Estado de recursos adicionales que se integran gradualmente en el nuevo sistema, dentro del marco de la política de estabilidad macroeconómica y presupuestaria.
El principio de suficiencia, por su parte, queda garantizado mediante el Fondo de Suficiencia Global, que permite asegurar la financiación de la totalidad de las competencias de las Comunidades Autónomas y Ciudades con Estatuto de Autonomía, al tiempo que se respetan los resultados del modelo actual a través de la cláusula del statu quo, de manera que ninguna pierda con el cambio de modelo.
El refuerzo de la equidad se instrumenta básicamente a través del nuevo Fondo de Garantía de Servicios Públicos Fundamentales, el cual garantiza que, en cumplimiento del artículo 158.1 de la Constitución y del decimoquinto de la Ley Orgánica 8/1980, de Financiación de las Comunidades Autónomas, todas las Comunidades Autónomas van a recibir los mismos recursos por habitante, en términos de población ajustada o unidad de necesidad, no sólo en el primer año de aplicación, sino también en el futuro. También contribuyen a incrementar la equidad en el sistema los Fondos de Convergencia, creados mediante fondos adicionales del Estado con los objetivos de reforzar la convergencia en financiación per cápita y la convergencia en los niveles de vida de los ciudadanos.
Los principios de autonomía y corresponsabilidad se refuerzan en este nuevo sistema mediante el aumento de los porcentajes de cesión de los tributos parcialmente cedidos a las Comunidades Autónomas y mediante el incremento de las competencias normativas de éstas de cara a que tengan una mayor capacidad para decidir la composición y el volumen de ingresos de que disponen. Igualmente se refuerza la colaboración recíproca entre las Administraciones tributarias de las Comunidades Autónomas y la Agencia Estatal de Administración Tributaria, así como se prevé novedosamente la posibilidad de delegar en las Comunidades Autónomas la revisión en vía administrativa de los actos de gestión dictados por sus Administraciones tributarias. Este aumento de la corresponsabilidad se hace compatible con el respeto a la unidad de mercado.
Se mejora la dinámica del sistema con el objetivo de favorecer su estabilidad. Para ello, se introducen mecanismos efectivos y explícitos de ajuste de los recursos a las necesidades de los ciudadanos mediante la actualización anual de las variables que determinan la necesidad de financiación a efectos de calcular la participación en el Fondo de Garantía de cada Comunidad Autónoma, además de preverse una evaluación quinquenal de los resultados del sistema. También el incremento del peso de los recursos tributarios en el global de la financiación de las Comunidades Autónomas va a contribuir a una evolución más equilibrada de los recursos.
Finalmente, cabe destacar de esta reforma, por su importancia financiera, la posibilidad de aplazamiento y fraccionamiento a favor de las Comunidades y Ciudades Autónomas del reintegro de las cantidades que resulten a favor del Estado en las liquidaciones de los ejercicios 2008 y 2009.
El título I, bajo la rúbrica «El Sistema de Financiación de las Comunidades Autónomas» se estructura en las siguientes secciones: Sección 1.ª: «Necesidades globales de financiación del año base» (artículos 2 a 6), sección 2.ª: «Recursos financieros del sistema en el año base» (artículos 7 a 10) y sección 3.ª: «Evolución del sistema de financiación: Suficiencia dinámica» (artículos 11 a 21).
La sección 1.ª regula la determinación de las necesidades globales de financiación en el año base, que están constituidas por el resultado de sumar a las necesidades de financiación en el año base los recursos adicionales del Estado que se integran en el sistema en los años 2009 y 2010, detallando estos recursos adicionales. Por lo que se refiere al año 2009, el objetivo del sistema es que las Comunidades Autónomas vean incrementada la financiación que les proporcionaría en dicho año el sistema regulado en la Ley 21/2001, de 27 de diciembre, en unos recursos adicionales cuyo reparto figura perfectamente determinado con arreglo a distintos criterios objetivos. En cuanto a los recursos que se integran en el sistema para 2010, la Ley detalla igualmente su cuantía y criterios de reparto, fijando su efectividad en la liquidación que se practicará en 2012 de los recursos definitivos. Incorpora por último una garantía de crecimiento mínimo de estos recursos, junto a los fondos de convergencia, respecto a los proporcionados para el año 2009.
En la sección 2.ª se regulan los recursos financieros del sistema en el año base que se destinan a financiar las necesidades globales, como son los tributos cedidos, la transferencia del Fondo de Garantía de Servicios Públicos Fundamentales y el Fondo de Suficiencia Global.
Los tributos cedidos, que conforman lo que se denomina en la Ley la capacidad tributaria de las Comunidades Autónomas, son los que ya recogía la Ley 21/2001, de 27 de diciembre, aunque se produce una elevación del porcentaje de cesión del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas del 33% al 50%, del Impuesto sobre el Valor Añadido del 35% al 50% y de los Impuestos Especiales de Fabricación sobre la Cerveza, el Vino y Bebidas Fermentadas, Productos Intermedios, Alcohol y Bebidas Derivadas, Hidrocarburos y Labores del Tabaco del 40% al 58%.
La transferencia del Fondo de Garantía de Servicios Públicos Fundamentales instrumenta la participación de las Comunidades en este Fondo, garantía de equidad y nivelación inexistente en el sistema anterior, que tiene por objeto asegurar que cada Comunidad Autónoma recibe los mismos recursos por unidad de necesidad para financiar los servicios públicos fundamentales esenciales del Estado de Bienestar. Se concretan los recursos que constituyen este Fondo (el 75% de la capacidad tributaria de las Comunidades Autónomas y la aportación del Estado), así como los criterios de reparto del mismo mediante una serie de variables que van a determinar la población ajustada o unidad de necesidad, incluyendo novedosamente la población en edad escolar, mejorando la ponderación de las variables no poblaciones (dispersión, superficie e insularidad) y diversificando la población protegida equivalente por edades para reconocer mejor el envejecimiento.
El Fondo de Suficiencia Global opera como recurso de cierre del sistema, asegurando que las necesidades globales de financiación de cada Comunidad en el año base se cubren con su capacidad tributaria, la transferencia del Fondo de Garantía y el propio Fondo de Suficiencia.
La sección 3.ª de este título primero se dedica a la evolución del sistema de financiación, conteniendo el marco general para la aplicación del sistema en los años de su vigencia. Al igual que el sistema regulado en la Ley 21/2001, de 27 de diciembre, el nuevo sistema de financiación opera mediante unas entregas a cuenta de los recursos sujetos a liquidación y una liquidación definitiva de los mismos, realizando una liquidación conjunta de los recursos sujetos a liquidación y de los Fondos de Convergencia.
Son recursos sujetos a liquidación la Tarifa autonómica del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas, el rendimiento cedido del Impuesto sobre el Valor Añadido y los Impuestos Especiales de Fabricación, la transferencia del Fondo de Garantía y el Fondo de Suficiencia Global.
La Ley describe el cálculo de las entregas a cuenta y de las liquidaciones de los recursos tributarios, la secuencia temporal de los pagos y su instrumentación presupuestaria, manteniendo el esquema de los artículos vigentes en la Ley 21/2001, de 27 de diciembre, y su contenido sustancial, aunque adaptando dicha regulación a los nuevos porcentajes de cesión y mejorando el cálculo de las entregas a cuenta de la tarifa autonómica del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas.
Al tratarse de un nuevo elemento en el sistema de financiación, se incorpora la regulación de las entregas a cuenta y la liquidación definitiva de la transferencia del Fondo de Garantía. El importe de la entrega a cuenta de dicha transferencia parte de la previsión del Fondo de Garantía y de la previsión de la participación en el mismo a partir de las variables que componen la población ajustada, estimadas según los últimos datos disponibles. La liquidación definitiva de esta transferencia exige determinar el importe definitivo del Fondo, para lo cual es preciso previamente valorar la aportación del Estado a partir del ITE definitivo. También exige conocer los valores definitivos de las variables que constituyen la población ajustada. Precisamente esta actualización anual de las variables determinantes de la unidad de necesidad constituye una de las principales novedades del sistema, proporcionándole estabilidad y flexibilidad y permitiendo su ajuste a la evolución de las necesidades de las Comunidades Autónomas.
Al igual que el sistema regulado por la Ley 21/2001, de 27 de diciembre, la entrega a cuenta del Fondo de Suficiencia Global se determina cada año en función de la actualización provisional del Fondo de Suficiencia Global de cada Comunidad Autónoma y Ciudad con Estatuto de Autonomía en el año base a partir de la estimación de la variación del ITE entre el año base y el año para el que se determina la entrega a cuenta. Esta variación se convierte en el elemento técnico clave del precepto, tanto para la determinación de la entrega a cuenta como para la posterior liquidación definitiva. El término ITE se define como la caja del Estado en un determinado año derivada de los tributos compartidos (recaudación menos pagos) y se regula la homogeneización de este término en el año base y el corriente para permitir que la variación estimada lo sea en términos homogéneos.
Por último, se desarrollan los supuestos de revisión del Fondo de Suficiencia Global, que puede obedecer, bien a los traspasos de nuevos servicios o ampliaciones o revisiones de traspasos anteriores, bien a la efectividad de la cesión de tributos, epígrafe bajo el que se incluyen los supuestos de variación en los tipos impositivos de Impuestos Especiales de Fabricación e Impuesto sobre el Valor Añadido, previendo la revisión automática por el Estado.
III
El título II se ocupa de la regulación detallada de los nuevos Fondos de Convergencia Autonómica: el Fondo de Competitividad y el Fondo de Cooperación. Se trata de Fondos creados con recursos adicionales del Estado y con los objetivos de aproximar las Comunidades Autónomas en términos de financiación por habitante ajustado y de favorecer el equilibrio económico territorial, contribuyendo a la igualdad y la equidad.
El Fondo de Competitividad se crea con el fin de reforzar la equidad y la eficiencia en la financiación de las necesidades de los ciudadanos y reducir las diferencias en financiación homogénea per cápita entre Comunidades Autónomas, al mismo tiempo que se incentiva la autonomía y la capacidad fiscal y se desincentiva la competencia fiscal a la baja.
La Ley recoge el importe de la dotación presupuestaria de este Fondo en el año 2009 y las reglas de evolución de dicha dotación, define de manera pormenorizada todos los conceptos relevantes en la operativa de este fondo, determina las condiciones que deben cumplir las Comunidades Autónomas para ser beneficiarias y el reparto del Fondo entre las Comunidades Autónomas que acceden al mismo. También se regula la gestión del fondo, que se liquidará de manera conjunta con todos los recursos que forman parte del sistema y con el Fondo de Cooperación.
El Fondo de Cooperación se crea con el objetivo último de equilibrar y armonizar el desarrollo regional, estimulando el crecimiento de la riqueza y la convergencia regional en términos de renta de Comunidades Autónomas y Ciudades con Estatuto de Autonomía.
Se define el importe de su dotación presupuestaria en el año 2009 y las reglas de evolución de dicha dotación, las Comunidades Autónomas beneficiarias y los repartos del Fondo, destacando la existencia de un subfondo para las Comunidades Autónomas de más bajo crecimiento de su población.
IV
El título III se dedica a regular la cesión de tributos del Estado a las Comunidades Autónomas, desarrollando la modificación de la Ley Orgánica 8/1980, de Financiación de las Comunidades Autónomas en este punto, como consecuencia del Acuerdo 6/2009 del Consejo de Política Fiscal y Financiera, por la que se incrementan los porcentajes de cesión en los principales impuestos cedidos (Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas, Impuesto sobre el Valor Añadido e Impuestos Especiales de Fabricación) y se aumentan las competencias de las Comunidades Autónomas respecto del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas, lo que supone un claro avance en su autonomía y corresponsabilidad tributarias.
La sección 1.ª mantiene el listado de tributos cedidos que ya recogía la Ley 21/2001, de 27 de diciembre, y que se contiene en algunos de los Estatutos de Autonomía recientemente reformados.
La sección 2.ª regula el alcance y condiciones generales de la cesión de estos tributos.
Las modificaciones que se introducen en esta Sección obedecen al incremento en los porcentajes de cesión de los tributos parcialmente cedidos. Así, se redefinen los componentes de la deuda tributaria cedida en el Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas de acuerdo con la nueva cesión acordada del 50%, además de mejorarse ciertos aspectos técnicos de dicha cesión para ajustar los componentes que se ceden al 50% del rendimiento. Por otra parte, se incrementa al 50% el porcentaje cedido a las Comunidades Autónomas del Impuesto sobre el Valor Añadido y al 58% el porcentaje de cesión de los Impuestos Especiales de Fabricación sobre la Cerveza, el Vino y Bebidas Fermentadas, los Productos Intermedios, el Alcohol y Bebidas Derivadas, los Hidrocarburos y las Labores del Tabaco.
También en esta Sección se modifica el concepto de residencia habitual a efectos del Impuesto sobre Sucesiones y Donaciones, ampliando el periodo a considerar para su determinación de uno a cinco años y haciendo coincidir el punto de conexión para la atribución del rendimiento con el que determina la normativa aplicable.
La sección 3.ª, dedicada a regular el alcance y condiciones específicas de la cesión de los tributos, es objeto de puntuales modificaciones respecto a la Ley 21/2001, de 27 de diciembre, que obedecen a distintas causas.
Así, en relación con el Impuesto sobre Transmisiones Patrimoniales y Actos Jurídicos Documentados se articulan dos modificaciones. Por un lado, se adapta la definición del hecho imponible que es objeto de cesión a la nueva redacción del artículo 19 del Texto Refundido del Impuesto sobre Transmisiones Patrimoniales y Actos Jurídicos Documentados prevista en la Ley 4/2008, de 23 de diciembre, por la que se suprime el gravamen del Impuesto sobre el Patrimonio, se generaliza el sistema de devolución mensual en el Impuesto sobre el Valor Añadido, y se introducen otras modificaciones en la normativa tributaria, para adaptarlo a la Directiva 2008/7/CE. Por otra parte, se clarifica el punto de conexión para la atribución del rendimiento entre Comunidades Autónomas en el caso de anotaciones preventivas de embargo, cuando el valor real de los bienes embargados en diferentes Comunidades Autónomas sea superior a la base imponible gravada con arreglo a las normas del impuesto, en línea con la doctrina administrativa.
En relación con la Tasa Estatal sobre Rifas, Tómbolas, Apuestas y Combinaciones Aleatorias se modifica el punto de conexión como consecuencia de la supresión del régimen de autorización previa para la organización y celebración de las combinaciones aleatorias.
En cuanto al Impuesto sobre Hidrocarburos y el Impuesto sobre la Electricidad, se especifica que es el Ministerio de Industria, Turismo y Comercio el que proporciona el índice de entregas de los productos gravados y el índice de consumo neto de energía eléctrica, respectivamente.
Por lo que se refiere al Impuesto Especial sobre Determinados Medios de Transporte, se explicita que el punto de conexión es el domicilio fiscal de la persona física o jurídica a nombre de la cual se efectúa la primera matriculación, de forma coherente con la aplicación que de este impuesto se está realizando en la actualidad.
Las novedades que se recogen en la sección 4.ª, reguladora de las competencias normativas de las Comunidades Autónomas, se refieren al Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas. En concreto, se amplían las facultades de las Comunidades Autónomas para regular la escala autonómica aplicable a la base liquidable y también el tramo autonómico de la deducción por inversión en vivienda habitual, se permite que las Comunidades Autónomas puedan establecer deducciones autonómicas por subvención o ayudas públicas en determinadas condiciones y, novedosamente, se posibilita que aprueben incrementos o disminuciones en las cuantías del mínimo personal y familiar.
Por otra parte, y con la finalidad de que la Comunidades Autónomas hagan un ejercicio más explícito de corresponsabilidad, se excepciona la aplicación supletoria de la normativa estatal en materia de tarifa autonómica para el supuesto en que las Comunidades Autónomas no hicieran uso de sus competencias normativas, salvo, transitoriamente, para el año 2010.
Finalmente, la sección 5.ª, bajo el rótulo «otras materias», introduce la posibilidad de que las Comunidades Autónomas asuman, por delegación del Estado, la competencia para la revisión de los actos por ellas dictados en relación con los tributos totalmente cedidos tradicionales, el Impuesto sobre Ventas Minoristas de Determinados Hidrocarburos y el Impuesto Especial sobre Determinados Medios de Transporte. Todo ello sin perjuicio de la labor unificadora del Estado, que será ejercida por el Tribunal Económico-Administrativo Central y por la Sala Especial para la Unificación de Doctrina establecida en la Ley General Tributaria.
V
El título IV se ocupa de regular los órganos de coordinación de la gestión tributaria entre las Administraciones tributarias del Estado y de las Comunidades Autónomas y Ciudades con Estatuto de Autonomía. Por un lado, se crea el Consejo Superior para la Dirección y Coordinación de la Gestión Tributaria, un órgano que refunde los vigentes Consejo Superior de Dirección y Comisión Mixta de Coordinación de la Gestión Tributaria, a partir de la experiencia acumulada en estos años, regulándose su composición, organización y funciones. Por otro, se mantienen los Consejos Territoriales para la Dirección y Coordinación de la Gestión Tributaria, con su composición, organización y funciones.
VI
La Ley incluye ocho disposiciones adicionales, seis disposiciones transitorias, una disposición derogatoria y cinco disposiciones finales.
La primera y segunda disposiciones adicionales regulan especialidades en la aplicación del sistema de financiación en atención a los territorios. En concreto, se regulan la aplicación del sistema a las Ciudades con Estatuto de Autonomía de Ceuta y Melilla y las especialidades de la Comunidad Autónoma de Canarias derivadas de su especial estructura tributaria.
La disposición adicional tercera prevé una posible compensación estatal para aquellas Comunidades Autónomas que, teniendo signo negativo en su transferencia al Fondo de Garantía y en el Fondo de Suficiencia Global, no alcancen la media de financiación homogénea por habitante ajustado, después de aplicar el Fondo de Competitividad.
La disposición adicional cuarta regula los aplazamientos y fraccionamientos de las eventuales liquidaciones negativas de recursos del sistema correspondientes a los años 2008 y 2009, en los términos previstos en el Acuerdo 6/2009 del Consejo de Política Fiscal y Financiera.
La disposición adicional quinta regula aspectos funcionales de las actualmente existentes Comisiones Mixtas.
La disposición adicional sexta concreta determinados aspectos del principio de lealtad institucional establecido en la LOFCA, en línea con lo recogido en el Acuerdo 6/2009 del Consejo de Política Fiscal y Financiera.
La disposición adicional séptima establece la valoración quinquenal de los elementos estructurales del Sistema por el Comité Técnico Permanente de Evaluación, a efectos de su posible modificación por el Consejo de Política Fiscal y Financiera.
La disposición adicional octava atribuye a la Comunidad Autónoma de Canarias de competencias normativas en el Impuesto General Indirecto Canario y en el Arbitrio sobre Importaciones y Entregas de Mercancías en las Islas Canarias.
La primera de las disposiciones transitorias de la Ley regula con carácter general el régimen transitorio para la aplicación del sistema de financiación a los años 2009 y 2010, años en que las entregas a cuenta se han determinado aplicando las normas de la Ley 21/2001, de 27 de diciembre. La segunda recoge la autorización al titular del Ministerio de Economía y Hacienda para que pueda conceder anticipos a cuenta de los recursos adicionales del nuevo sistema. La disposición transitoria tercera fecha la primera evaluación de los resultados de la aplicación del sistema y recoge el régimen que se aplicaría a las Comunidades Autónomas que no aceptaran el nuevo sistema así como el plazo para hacerlo. La disposición transitoria cuarta detalla las reglas técnicas necesarias de homogeneización para el cálculo de los ITEs en los años 2009 a 2013. La disposición transitoria quinta regula la conversión de las revisiones del Fondo de Suficiencia por determinados traspasos con año base 1999, al año base del nuevo sistema, el 2007. Finalmente la disposición transitoria sexta se refiere a la compensación por la supresión del gravamen del Impuesto sobre el Patrimonio en 2009, 2010 y 2011.
La disposición derogatoria deroga la Ley 21/2001, de 27 de diciembre, para todas las Comunidades Autónomas y Ciudades con Estatuto de Autonomía que acepten el nuevo sistema en Comisión Mixta y también deroga el artículo primero del Real Decreto-ley 12/2005, de 16 de septiembre, por el que se aprueban determinadas medidas urgentes en materia de financiación sanitaria.
Las disposiciones finales, por su parte, regulan el título competencial (disposición final primera), las modificaciones de otras Leyes derivadas del nuevo texto legal, como la Ley 35/2006, de 28 de noviembre, del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas (disposición final segunda), la Ley 58/2003, de 17 de noviembre, General Tributaria (disposición final tercera) y el artículo 103 de la Ley 31/1990, de 27 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 1991 (disposición final cuarta), finalizando con la entrada en vigor del nuevo texto legal (disposición final quinta) con efectos, en general, desde 1 enero de 2009, y las excepciones a esta regla.
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