JUAN CARLOS I
REY DE ESPAÑA
A todos los que la presente vieren y entendieren.
Sabed: Que las Cortes Generales han aprobado y Yo vengo en sancionar la siguiente Ley.
PREÁMBULO
I
A través de la Ley 17/2005, de 19 de julio, por la que se regula el permiso y la licencia de conducción por puntos y se modifica el texto articulado de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial, aprobado por Real Decreto Legislativo 339/1990, de 2 de marzo, se establecía una nueva arquitectura jurídica de la autorización para conducir basada en la especial apreciación y valoración por su titular. La Administración del tráfico comenzaba a tasar el permiso y la licencia de conducción en un número de puntos que procede a detraer cuando el comportamiento del conductor no es conforme a lo exigido.
Así, el 1 de julio de 2006, fecha en la que entró en vigor la citada modificación, el ordenamiento jurídico vial en nuestro país iniciaba una nueva etapa bajo el sistema denominado permiso y licencia de conducción por puntos.
Los efectos no se han hecho esperar. El cambio de comportamientos de los conductores ha provocado una reducción muy significativa de la mortalidad en nuestras carreteras. Siendo así, lo cierto es que resulta imprescindible seguir avanzando en el camino recorrido y ello no es posible sin analizar los posibles fallos del sistema. En este sentido, transcurridos más de tres años desde ese 1 de julio de 2006, es ya posible dirigir el grueso de las críticas hacia el elemento que precede a toda detracción de puntos: el procedimiento sancionador. Son varias las reflexiones que éste deja en la actualidad.
En primer lugar, su excesiva dilación en el tiempo, la cual se ha hecho quizás aún más palpable con la entrada en vigor de la modificación del Código Penal operada a través de la Ley Orgánica 15/2007, de 30 de noviembre. Así, y a título de ejemplo, resulta especialmente significativo que cuando la ingesta de alcohol durante la conducción es especialmente elevada, y tipificada por tanto como delictiva, el reproche jurídico se produce en horas. Por el contrario, si aquella es menor, y sancionable únicamente en vía administrativa, la firmeza de la sanción y la detracción de puntos que ésta implica se prolonga innecesariamente durante meses, aunque no sea intención del infractor litigar en el procedimiento.
Otro elemento de crítica radica en la incertidumbre que en la mayoría de los conductores provoca el desconocimiento acerca de la existencia de alguno de estos procedimientos en los que pudiera estar incurso. El empleo, cada vez más frecuente, de medios de detección de infracciones donde no se produce la detención del vehículo, y las deficiencias derivadas del sistema actual de notificaciones en el procedimiento, provocan al conductor una clara vulneración del «derecho a conocer» el estado de la tramitación de los procedimientos en los que está implicado, derecho que le reconoce el artículo 35 a) de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.
Asimismo, y como ocurre en el resto de los países de nuestro entorno, resulta necesario abordar una adecuada configuración del sistema de responsabilidad en los supuestos en que la identificación no puede producirse en el acto de la comisión del hecho infractor. Resultan especialmente llamativos los supuestos en que el conductor que diariamente utiliza un vehículo se ve llamado sistemáticamente a identificarse a sí mismo como su conductor. Por ello, resulta adecuado que pueda incorporarse al Registro de Vehículos, la persona que es usuario o conductor habitual del vehículo.
De todo lo expuesto anteriormente se deduce que es imprescindible llevar a cabo una reforma integral del procedimiento sancionador teniendo siempre presente la amplia jurisprudencia relativa al ejercicio del «ius puniendi» por parte de la Administración.
La experiencia acumulada durante los últimos años pone de manifiesto, además, la necesidad de construir un procedimiento especial para el ámbito sancionador del tráfico donde puedan ser tenidas en cuenta las especialidades que lo diferencian de los demás procedimientos administrativos.
En primer lugar, su carácter masivo. Treinta millones de vehículos y veinticinco millones de conductores arrojan en nuestras calles y carreteras más de quince millones de procedimientos sancionadores por infracciones a la normativa de circulación. Una cifra que, antojándose espectacular, dista sin embargo mucho de la existente en el resto de países europeos de nuestro entorno donde los sistemas automáticos de detección de infracciones llegan a multiplicar por diez el número existente en nuestro país.
En segundo lugar, el carácter mismo de la infracción de tráfico. La veracidad de los hechos otorgada por los medios técnicos homologados o por los Agentes de la Autoridad dejan poco margen a la duda.
La diversidad de Administraciones con competencias sancionadoras en materia de tráfico es una característica que también debe ser tenida en cuenta. La Ley unifica criterios en la idea de que el conductor tenga siempre presente que su comportamiento contrario a la norma, con independencia del lugar en que se cometa la infracción y de la Administración competente, va a recibir el mismo reproche jurídico.
Finalmente, con presencia probablemente en cada uno de los preceptos, late la voluntad de profundizar en la idea de la sanción de tráfico como un elemento de seguridad preventiva en la conducción: se trata de evitar la producción de los accidentes ocasionados por un comportamiento infractor. Diferentes experiencias adoptadas en países de nuestro entorno dejan claro que una adecuada gestión del procedimiento sancionador influye de un modo directo en la reducción de la siniestralidad.
II
La configuración del nuevo procedimiento sancionador en materia de tráfico se articula mediante la nueva redacción de los Títulos V y VI (infracciones y sanciones, y procedimiento sancionador de tráfico) del texto articulado de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial. Constituyendo aquel el eje central de la reforma, se ha procedido a alterar otros títulos, unos derivados de la propia modificación del procedimiento sancionador y otros como consecuencia de otras materias del texto articulado de la Ley necesitadas de nueva redacción. En este sentido, destacar la nueva ordenación del ahora llamado Consejo Superior de Seguridad Vial y, por otra parte, la creación con rango de ley del Registro Estatal de Víctimas y Accidentes de Tráfico (REVAT).
III
En el grupo de títulos de imprescindible cambio para la correcta articulación del nuevo procedimiento sancionador se encuentra el Título II «Normas de comportamiento en la circulación», que en su capítulo primero incluye las obligaciones generales de los diferentes actores implicados en la circulación. Además de introducir la no distracción como obligación del conductor, el objetivo principal es singularizar y definir una serie de deberes para el titular del vehículo implicándolo de un modo activo en la responsabilidad de su circulación. De un modo más concreto se traslada a esta parte de la Ley, procedente del articulado sancionador, la obligación de todo titular o arrendatario de un vehículo, en su caso, de conocer no sólo quien hace uso del vehículo en cada momento, sino también si cuenta con la autorización administrativa necesaria para conducirlo. De esta obligación se deriva el deber de comunicar a la Administración la persona que conducía el vehículo cuando se detecta una infracción cometida con éste.
No obstante, como en la mayoría de los supuestos el conductor de un vehículo se convierte en habitual mientras no varía su titularidad, se permite ahora al titular desentenderse de las concretas obligaciones de identificación antes referidas si previamente ha indicado quien hace uso del vehículo como conductor habitual del mismo, trasladándose a éste las obligaciones que corresponden al titular.
Otro de los títulos que toma nueva redacción es el Título IV referente a las autorizaciones administrativas. También aquí se incluye una importante novedad que tendrá sin duda especiales repercusiones en el avance de los servicios electrónicos ofrecidos por la Administración. El tradicional concepto de domicilio físico se transforma ahora en domicilio virtual dejando atrás la incertidumbre que constituía el hecho de no saber de la existencia de expedientes sancionadores por no haber recibido notificación alguna. Este domicilio virtual se constituye en obligatorio para las personas jurídicas que matriculen nuevos vehículos y se mantiene voluntario para las personas físicas.
No obstante, y respecto de éstas últimas, es previsible un uso cada vez mayor del mismo, habida cuenta de que a través de este canal el ciudadano podrá recibir otra serie de comunicaciones tan diversas como los avisos de caducidad de la vigencia de su permiso de conducción, la necesaria inspección técnica a que su vehículo debe someterse en breve o información de todo tipo referente a la gestión del tráfico.
IV
Dentro ya del nuevo Título V «Régimen sancionador», pocos cambios se producen respecto al catálogo de infracciones. Tras la reordenación llevada a cabo por la Ley 17/2005, de 19 de julio, únicamente es necesario efectuar determinados ajustes en la descripción de algunas conductas. Entre ellas cabría señalar la inclusión entre las infracciones muy graves de la utilización de mecanismos destinados a eludir la vigilancia y control del tráfico.
Aspecto siempre controvertido en el derecho sancionador del tráfico es la determinación de la cuantía económica de las multas a imponer. En este sentido debe recordarse que no se ha procedido a su revisión en los dieciocho años que han transcurrido desde la aprobación del texto articulado de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial. Tampoco existe ahora intención de hacerlo en profundidad. El objetivo se centra en estos momentos en ofrecer al ciudadano seguridad en el conocimiento de la sanción que corresponde a la infracción cometida. La determinación de las cuantías en la vigente Ley ofrece a las diferentes Administraciones con competencias en materia de tráfico un elevado grado de discrecionalidad, provocando grandes diferencias en el reproche jurídico por unos hechos similares. De este modo, la graduación de la sanción no atiende en la actualidad a principios como el del peligro potencial creado o a los antecedentes del infractor, sino, en gran medida, al territorio donde se ha cometido la infracción.
La situación resulta especialmente llamativa cuando la infracción cometida consiste en superar los límites de velocidad establecidos. La redacción actual de la infracción administrativa grave, ampliamente interpretable, y de la infracción muy grave (con referencia a tantos por ciento) provoca la creación de diferentes cuadros sancionadores por las diferentes Administraciones con competencias en materia de tráfico. Las diferencias llegan al límite en determinados casos especialmente flagrantes: el mismo exceso de velocidad, cometido con identidad de vehículo, conductor y circunstancias de la vía es sancionable en un punto kilométrico y no lo es, por el contrario, en el siguiente, este último bajo diferente Administración.
Las anteriores situaciones descritas han motivado que se proceda ahora a definir la cuantía de la multa en una cantidad exacta. Sólo la existencia de circunstancias adicionales concurrentes como los antecedentes del infractor o el peligro potencial creado motivará una especial graduación de la sanción. De este modo, y especialmente en la infracción consistente en exceder el límite de velocidad, el ciudadano tendrá certeza absoluta de las consecuencias de su comportamiento infractor, independientemente de la Administración que sobre él ejerza la competencia sancionadora.
Fuera del ámbito de la multa económica, la reforma opera también en el resto del catálogo de sanciones existentes en la actualidad. Se deroga la sanción consistente en la imposibilidad de obtener el permiso por el período de dos años tras haber sido denunciado, hoy condenado, por conducir careciendo de permiso y se suprime la sanción de suspensión de la autorización administrativa para conducir. Además del específico deber del titular, así configurado en el artículo 9 bis, de conocer en todo momento quien hace uso del vehículo y de comunicarlo a la Administración cuando una infracción sea cometida, se atiende a la especial problemática de los conductores no residentes que infringen en nuestro país, configurando especiales consecuencias para situaciones que son realmente diferentes.
En un capítulo específicamente dedicado a ello, la Ley mantiene el tradicional sistema de determinación de la responsabilidad dirigido a castigar al autor del hecho infractor. No obstante, la reforma no es ajena al hecho de que nuevas realidades exigen nuevas soluciones. Siguiendo la tendencia europea nuestro país hace uso en un número cada vez mayor de los sistemas automáticos de detección de infracciones, especialmente eficaces en la reducción de la siniestralidad, pero con una problemática común: la identificación del conductor responsable de la infracción. Manteniendo el deber del titular del vehículo de conocer y comunicar quien es el conductor, la Ley articula el sistema de responsabilidad para la nueva figura antes explicada del conductor habitual.
V
De especial importancia, eje central de la reforma, es el Capítulo III del Título V, íntegramente dedicado al iter procedimental que debe producirse para que el comportamiento infractor sea sancionado. Como ya ocurre respecto de las infracciones y sanciones en el orden social, o de los procedimientos administrativos en materia tributaria, se trata de configurar ahora un procedimiento específico, alejado de la rigidez de unas reglas comunes, que contemple las especiales características del tráfico.
De este modo, la reforma incluye una modificación expresa de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, a la que se incorpora una nueva disposición adicional octava bis al objeto de alterar el orden de prelación en la aplicación del texto articulado de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial, tal como para las materias citadas anteriormente se señala en las disposiciones adicionales quinta, sexta y séptima de esa Ley.
Tres son las principales novedades que caracterizan ahora al procedimiento sancionador de tráfico: el establecimiento de un procedimiento abreviado, el diseño de un nuevo régimen en la práctica de la notificación que tenga presente los nuevos sistemas telemáticos de comunicación (correo electrónico, teléfono móvil, etc.) y la terminación de oficio del procedimiento ante la falta de actuaciones por parte del infractor.
El procedimiento abreviado ahora diseñado es similar a los coloquialmente conocidos en el ámbito penal como «juicios rápidos». Se trata ahora de ofrecer al infractor la posibilidad de suscribir un pacto con la Administración sancionadora que le permita cumplir rápidamente el castigo impuesto a cambio de una rebaja sustantiva en éste. De las ventajas evidentes que para Administración e infractor se derivan del acuerdo hay que añadir el refuerzo del principio antes apuntado de la sanción como elemento de seguridad activa, toda vez que se afianza en los conductores la configuración de una justicia administrativa vial que actúa con inmediatez y se aleja de sensaciones de impunidad.
El segundo de los elementos característico del nuevo procedimiento sancionador es la creación de un sistema de notificaciones adaptado a la realidad actual. Las notificaciones en boletines oficiales pueden efectivamente ofrecer «garantías formales» de que la notificación ha sido practicada. Sin embargo, no ofrecen «garantía material» alguna al ciudadano de que tenga siempre conocimiento de los procedimientos que contra él se dirigen. En estas circunstancias se crean la Dirección Electrónica Vial (DEV) y el Tablón Edictal de Sanciones de Tráfico, en formato digital.
Ambos parten de la realidad que el vehículo supone y que implica su traslado continuo, situándose sin solución de continuidad bajo el ámbito territorial de diferentes Administraciones con competencias sancionadoras. En este sentido, el conductor debe poder contar con un lugar cierto de notificaciones donde todas las Administraciones del tráfico puedan remitirle las diferentes comunicaciones. Asimismo, debe ser suficiente ese lugar para que cualquier conductor pueda conocer si sobre él o su vehículo se ha ejercido o se está ejerciendo la potestad sancionadora en materia de tráfico, sea cual fuere el ámbito territorial donde el hecho se hubiese cometido. Las nuevas tecnologías ayudan sin duda a esta nueva concepción.
VI
Las medidas cautelares, ahora denominadas provisionales, sufren también una importante revisión. Con objeto de asegurar la eficacia de la resolución sancionadora y de garantizar la seguridad vial en la circulación, se adoptan sobre el infractor nuevas medidas y se redefinen las existentes.
Además, se contemplan otras medidas, como las que tienen por objeto limitar al titular la disposición sobre sus autorizaciones administrativas cuando con las mismas quedasen sanciones firmes pendientes de abonar. Finalmente, se clarifican los supuestos en que la Administración puede proceder a la destrucción del vehículo por haber quedado abandonado por su titular, medida que pasa ahora a denominarse «tratamiento residual del vehículo».
También se establecen novedades respecto a la ejecución de las sanciones y la gestión de los antecedentes del infractor. Así, el plazo de prescripción de las sanciones económicas y su cómputo se adaptan a la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria.
Por otra parte, cabe destacar la nueva condición impuesta a los titulares de autorizaciones administrativas de encontrarse al día en el cumplimiento de las sanciones para poder efectuar cualquier trámite relativo a las mismas.
Por último, en el Título VI se regula, con rango de ley, el Registro Estatal de Víctimas y Accidentes de Tráfico, en donde figurarán únicamente aquellos datos que sean relevantes y que permitan disponer de la información necesaria para determinar las causas y circunstancias en que se han producido los accidentes de tráfico de los que han derivado víctimas y sus consecuencias. En este sentido, el tiempo ha demostrado que una correcta gestión de los datos sobre accidentalidad permite adoptar medidas especiales dirigidas a reducir la siniestralidad en ámbitos o colectivos específicos.
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