TEXTO
JUAN CARLOS I
REY DE ESPAÑA
A todos los que la presente vieren y entendieren.
Sabed: Que las Cortes Generales han aprobado y Yo vengo en sancionar la siguiente ley.
PREÁMBULO
I
La Ley 1/2005, de 9 de marzo, por la que se regula el régimen del comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero, incorporó al ordenamiento jurídico español la directiva 2003/87/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de octubre de 2003, por la que se establece un régimen para el comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero en la Comunidad y por la que se modifica la Directiva 96/61/CE.
Entre noviembre de 2008 y abril de 2009 se han aprobado dos directivas que revisan la 2003/87/CE, reformando el régimen europeo de comercio de derechos de emisión y extendiendo su ámbito de aplicación. Estos cambios obligan a modificar la Ley 1/2005.
Por un lado, la directiva 2008/101/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 19 de noviembre de 2008, tiene como objeto reducir el impacto en el cambio climático atribuible a la aviación, mediante la inclusión de las emisiones de las actividades de este sector en el régimen comunitario de comercio de derechos de emisión.
Por su parte, la directiva 2009/29/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de abril de 2009, acomete una revisión en profundidad del régimen comunitario de comercio de derechos de emisión. La revisión es fruto de la experiencia adquirida desde que el sistema de comercio de derechos de emisión se puso en marcha el 1 de enero de 2005. Responde a la necesidad de armonizar el régimen para aprovechar mejor sus beneficios potenciales, evitar distorsiones en el mercado comunitario interior y facilitar vínculos entre regímenes de comercio de derechos de emisión. Asimismo, ha sido objetivo principal de la reforma incrementar la previsibilidad y ampliar el ámbito de aplicación del régimen para dar cabida a nuevos sectores y gases que cumplen las condiciones necesarias para ser regulados mediante un instrumento normativo de este tipo.
La directiva 2009/29/CE forma parte del llamado paquete comunitario de legislación sobre energía y cambio climático, cuya principal finalidad es poner en marcha un conjunto de medidas que garanticen el cumplimiento del compromiso asumido por el Consejo Europeo en marzo de 2007: reducir para 2020 las emisiones globales de gases de efecto invernadero de la Comunidad al menos un 20% respecto a los niveles de 1990, y un 30% siempre que otros países desarrollados se comprometan a realizar reducciones comprables y que los países en desarrollo económicamente más avanzados se comprometan a contribuir convenientemente en función de sus responsabilidades y capacidades.
Las directivas 2008/101/CE y 2009/29/CE establecen una serie de obligaciones previas de notificación que deben exigirse a los operadores aéreos y los titulares de plantas industriales que se incorporan al comercio de derechos de emisión a partir de 2013. Dada la urgencia del asunto, dichas obligaciones fueron transpuestas al ordenamiento jurídico nacional de manera anticipada mediante la disposición adicional segunda de la Ley 5/2009, de 29 de junio, por la que se modifican la Ley 24/1988, de 28 de julio, del mercado de valores, la Ley 26/1988, de 29 de julio, sobre disciplina e intervención de las entidades de crédito y el texto refundido de la Ley de ordenación y supervisión de los seguros privados, aprobado por Real Decreto Legislativo 6/2004, de 29 de octubre, para la reforma del régimen de participaciones significativas en empresas de servicios de inversión, en entidades de crédito y en entidades aseguradoras.
Ahora, y con esta Ley, se incorpora a nuestro ordenamiento jurídico el resto de disposiciones de las citadas directivas. La Ley cuenta con un artículo único que, a través de diversos apartados va modificando diversos preceptos de la Ley 1/2005. A continuación se expondrán los distintos cambios introducidos en los diferentes capítulos de la citada norma.
Por lo demás, esta Ley se completa con una disposición transitoria que determina que continúe aplicándose hasta 31 de diciembre de 2012, en algunos casos, la regulación originaria de algunos de los preceptos modificados, una disposición derogatoria que priva de vigencia a determinados preceptos de la Ley 1/2005 que no son objeto de modificación y que deben dejar de estar en vigor a partir de 2013, y dos disposiciones finales, la primera relativa a los títulos competenciales y la segunda sobre la entrada en vigor. Así, entrarán en vigor al día siguiente de la publicación en el BOE, los apartados uno, dos [definiciones a) a e), g), i), j) y l) a v)], cinco, seis, diez, once, trece, dieciséis a veinticuatro, veintisiete a treinta y ocho, treinta y nueve (en lo que respecta a los apartados 6 y 7 del anexo I y la actividad 29 del cuadro del anexo I) y cuarenta y uno a cuarenta y tres de esta Ley.
II
Las modificaciones introducidas en el capítulo I de la Ley 1/2005 se concentran en buena medida en el artículo 2, de definiciones. La inclusión del sector de la aviación en el régimen de comercio de derechos de emisión ha hecho necesaria la introducción de una serie de definiciones aplicables a las actividades de aviación. Se introducen también algunas novedades en las definiciones relativas al régimen general. A este respecto, cabe destacar que la definición de gas de efecto invernadero se modifica para hacerla coherente con la utilizada en el ámbito de la Convención Marco de Naciones Unidas sobre Cambio Climático, y que se incluye una definición para la actividad de «combustión». La nueva definición de «combustión» aborda un problema de falta de claridad respecto a lo que debía interpretarse como instalación de combustión, lo que provocó algunas distorsiones en la implantación del régimen a lo largo del territorio de la comunidad.
III
El capítulo II de la Ley 1/2005 regula el régimen de autorizaciones de emisión de gases de efecto invernadero. Las principales novedades introducidas en este capítulo son la necesidad de revisar las autorizaciones al menos cada cinco años y la aparición del plan de seguimiento como elemento de la autorización de emisión de gases de efecto invernadero. El plan de seguimiento ha ido cobrando mayor relevancia en el sistema de seguimiento, verificación y notificación de las emisiones, de ahí que finalmente se opte por integrarlo en la autorización. Asimismo, se prevé el establecimiento de obligaciones sobre el uso de sistemas automatizados y formatos de intercambio de datos.
IV
El capítulo III de la Ley 1/2005, que contiene el régimen aplicable a las autorizaciones de agrupación de instalaciones, queda derogado, ya que a partir del 1 de enero de 2013 la formación de agrupaciones de instalaciones deja de ser posible en el régimen comunitario de comercio de derechos de emisión. En todo caso, la posibilidad de formar agrupaciones no es aplicable a las actividades de aviación.
V
El capítulo IV de la Ley 1/2005 es uno de los más afectados por la reforma. En dicho capítulo se definía la naturaleza y contenido del Plan Nacional de asignación, así como su procedimiento de aprobación. El Plan Nacional de asignación, elemento central en la asignación de derechos de emisión durante los dos primeros períodos de aplicación del régimen de comercio, desaparece a partir del 1 de enero de 2013. A partir de esta fecha se adopta un enfoque comunitario, tanto en lo que respecta a la determinación del volumen total de derechos de emisión, como en lo relativo a la metodología para asignar los derechos de emisión.
En esta materia, hay cuestiones clave en la configuración del régimen que no se recogen en la Ley, en la medida en que se trata de aspectos objeto de una gestión comunitaria que no requieren transposición. No obstante, a continuación se expone, para una mejor comprensión, una visión completa del nuevo régimen en este ámbito.
A partir de 2013, la cantidad de derechos de emisión se determina a escala comunitaria. El cálculo y publicación de dicha cantidad corresponde a la Comisión europea, de acuerdo con lo establecido en la directiva 2009/29/CE. El volumen total de derechos se determina utilizando la asignación que se aprobó en el conjunto de los Estados miembros para el período 2008-2012. Se parte del punto medio de dicho período y se reduce anual y linealmente un 1,74%. Esto corresponde, aproximadamente, a una reducción del 21% en 2020 respecto a 2005 para el conjunto de sectores afectados por el comercio de derechos de emisión.
La asignación determinada conforme a lo indicado en el párrafo anterior debe ajustarse para dar cuenta de la inclusión de actividades que no estaban afectadas por el comercio de derechos de emisión en 2008-2012 así como de aquellas actividades que, estando ya incluidas en el régimen de comercio en el periodo 2008-2012, han experimentado un incremento en su cobertura por la eliminación de umbrales para su inclusión, como es el caso del sector cerámico, y para tener presente la posible exclusión de pequeñas instalaciones conforme a la nueva disposición instaurada al respecto.
El nuevo capítulo IV se organiza en dos secciones, en las que se abordan las dos fórmulas básicas de asignación de los derechos de emisión: subasta y asignación gratuita transitoria.
En el nuevo régimen la subasta de derechos de emisión toma un papel central como método de asignación. La cantidad total de derechos que se va a subastar se determina por exclusión: al volumen total de derechos, a escala comunitaria, se le resta la cantidad destinada a ser asignada de forma gratuita. El reparto de la bolsa de subasta entre los Estados miembros y, en definitiva, la cantidad de derechos de emisión que corresponde a España subastar, se realiza conforme a los criterios establecidos en la directiva 2009/29/CE. Las subastas serán organizadas de conformidad con la normativa comunitaria que debe elaborarse al respecto. Cabe apuntar que la directiva comunitaria prevé en su parte expositiva que las primeras subastas de derechos para el periodo de comercio que comienza en 2013 se celebren en 2011. Los ingresos de la subasta deberán destinarse a políticas de cambio climático, incluida la cooperación internacional en este ámbito, y en especial los esfuerzos deben centrarse en la reducción de emisiones de los sectores difusos con el fin que España cumpla con sus compromisos de reducción de emisiones difusas para el año 2020, así como en la aplicación de medidas de adaptación a los efectos del cambio climático.
La asignación gratuita de derechos de emisión se concibe como un régimen transitorio, cuya existencia queda condicionada por la evolución de las políticas globales de cambio climático y, más concretamente, con la posibilidad de que se produzcan fugas de carbono. Se entiende por fugas de carbono el traslado de las emisiones de carbono, con un balance neto positivo, desde la Comunidad hacia terceros países que no han impuesto a su industria obligaciones comparables en materia de emisiones de carbono al régimen comunitario de comercio de derechos de emisión. Existen tres tipologías de instalaciones según el grado de asignación gratuita que reciban. A los generadores de electricidad y las instalaciones de captura, transporte y almacenamiento geológico de carbono no se les otorgara asignación gratuita. Las instalaciones de sectores y subsectores expuestos a fugas de carbono tendrán el 100% de asignación gratuita. Finalmente, el resto de instalaciones tendrán un 80% de asignación gratuita en 2013. El porcentaje de gratuidad seguirá una senda lineal descendente hasta alcanzarse el 30% en 2020. No obstante lo dicho respecto a los generadores eléctricos, la cogeneración de alta eficiencia y la calefacción urbana recibirán asignación gratuita respecto de la producción de calor y refrigeración.
Los sectores y subsectores que se consideran expuestos a fugas de carbono, así como las reglas de asignación deben ser determinados por la Comisión europea de conformidad con lo establecido en la directiva 2009/29/CE. Dichas reglas de asignación estarán basadas, en la medida de lo posible, en parámetros de referencia ex ante de escala comunitaria.
La reserva de derechos de emisión para nuevos entrantes se establece de forma conjunta para la Comunidad. A este fin se destina el 5% de la cantidad total de derechos de emisión. Al igual que ocurría con las instalaciones existentes las reglas de asignación gratuita para los nuevos entrantes deben basarse en la normativa comunitaria que debe elaborarse a este respecto. Los derechos que no se asignen a nuevos entrantes serán subastados.
El procedimiento que debe seguirse para la asignación individualizada de derechos de emisión se mantiene en grandes líneas. Cambian los plazos, consecuencia de las modificaciones que introduce la directiva en esta materia. Así, el plazo de presentación de la solicitud de asignación debe ahora realizarse al menos 22 meses antes del inicio del período. Otra novedad destacable es que el titular deberá aportar una declaración responsable de que la instalación cuenta con las licencias y permisos exigibles para ponerla en funcionamiento.
Hay que tener en cuenta que, de conformidad con lo previsto en la disposición transitoria de esta Ley, la regulación originaria del capítulo IV seguirá aplicándose a las asignaciones de derechos correspondientes al periodo 2008-2012, mientras que las nuevas normas se aplicarán a las asignaciones correspondientes a derechos del periodo de comercio que se inicia en 2013, aun cuando estas se produzcan antes de ese año.
VI
El capítulo V de la Ley 1/2005 está dedicado a los derechos de emisión. Aquí, si bien se mantiene el sistema de asignación de derechos de emisión a las instalaciones, mediante acuerdo del Consejo de Ministros, desaparecen los Planes Nacionales de Asignación y se introduce como novedad el concepto de período de comercio. El período de comercio sustituye lo que en el régimen actual es el período de vigencia de un Plan Nacional de asignación. Al haber desaparecido los Planes Nacionales de asignación la continuidad de las reglas entre períodos pasa a ser mayor. Los derechos de emisión sólo son válidos para un período de comercio dado pero, una vez finalizado el período, los haberes de los titulares de cuenta deben intercambiarse por derechos correspondientes al siguiente período. En este sentido, se dice que los derechos son arrastrables entre períodos. Del mismo modo, cabe apuntar aquí que otras unidades como las reducciones certificadas de emisiones (RCE) o las unidades de reducción de emisiones (URE) son arrastrables del periodo 2008-2012 al siguiente, aunque su utilización queda condicionada por lo previsto en el artículo 27 bis, contenido en el Capítulo VII. La duración de los períodos de comercios se fija en ocho años.
La otra novedad de este capítulo es que se prevé la posibilidad de que el sistema comunitario de comercio de derechos de emisión se vincule a sistemas de comercio de entidades regionales o subfederales de terceros Estados.
VII
El capítulo VI de la Ley 1/2005 regula las obligaciones de información. Se establece el procedimiento de notificación y anotación en el registro de derechos de emisión de las emisiones verificadas correspondientes a los operadores aéreos. En el caso de éstos, el operador deberá entregar el informe verificado de emisiones al Ministerio de Fomento, que evalúa el informe y en caso de aprobación notifica al Ministerio de Medio Ambiente y Medio Rural y Marino para que proceda a anotar las emisiones en el registro de derechos de emisión. En el caso de discrepancias corresponde al Ministerio de Fomento resolver, una vez notificadas las mismas al operador y consideradas sus alegaciones.
En el caso de las instalaciones fijas se introduce la obligación de aportar en el informe de emisiones datos de emisiones en relación con la producción. Este tipo de información es clave dada la tendencia a basar la asignación gratuita transitoria en parámetros de referencia que se calculan con estos datos. Asimismo, la evolución de las emisiones por unidad de producto constituye un indicador muy valioso de la efectividad del régimen.
Otra novedad del capítulo es la creación de una base de datos basada en la información contenida en los informes verificados de emisiones. El objeto de esta base de datos es permitir a las autoridades públicas la explotación ágil de la información que aportan los afectados con fines relacionados con la lucha contra el cambio climático, tal y como, la elaboración de inventarios de emisiones, la evaluación de políticas de cambio de cambio climático o la determinación de parámetros de emisiones de referencia.
Finalmente, se establece un plazo para que las autoridades competentes remitan al Ministerio de Medio Ambiente y Medio Rural y Marino la información necesaria para que se elabore el informe referido en el artículo 21 de la directiva 2003/87/CE.
VIII
El capítulo VII, relativo al registro de derechos de emisión, experimenta considerables cambios desde el punto de vista de la redacción. En lo que respecta al contenido, cabe destacar como modificación significativa en el funcionamiento del régimen el que, conforme a la directiva 2009/29/CE, a partir del 1 de enero de 2012 los derechos de emisión deben estar consignados en el registro comunitario único. Por lo tanto, los registros nacionales de derechos de emisión dejan de tener un papel en la gestión del régimen comunitario de comercio de derechos de emisión.
Por lo demás, se introducen disposiciones para los operadores aéreos similares a las que ya existían para las instalaciones fijas. Una peculiaridad del sistema es que los derechos de emisión que se otorgan a los operadores aéreos son exclusivamente utilizables a efectos de cumplimiento de la obligación de entrega por parte de estos operadores, pero no por parte de los titulares de instalaciones fijas.
Por otro lado, se aclara que no hay obligación de entregar derechos de emisión respecto a las emisiones cuya captura esté comprobada y que se hayan transportado para su almacenamiento permanente a una instalación con una autorización vigente de conformidad con la legislación aplicable en materia de captura y almacenamiento geológico de carbono.
Finalmente, se precisan las reglas que regirán, en ausencia de un acuerdo internacional en la materia, para el empleo de RCE y URE a efectos de cumplimiento.
IX
Las novedades del capítulo VIII, régimen sancionador, provienen fundamentalmente de la inclusión del sector de aviación. Los artículos dedicados a la tipificación de las infracciones y a las sanciones se estructuran separando claramente lo correspondiente a operadores aéreos y a instalaciones fijas. En lo que respecta a los operadores aéreos, cabe destacar que la prohibición de explotación en la Comunidad, equivalente a la clausura o extinción de la autorización de instalaciones fijas, conlleva un procedimiento de ámbito comunitario. Esta eventualidad se reserva a aquellos casos donde otras medidas coercitivas no hayan logrado garantizar el cumplimiento de las disposiciones previstas en esta Ley. Cuando así sea, se podrá solicitar a la Comisión europea la prohibición de explotación del operador aéreo. Si la Comisión europea adopta una decisión en este sentido, la prohibición será de aplicación por todos los Estados miembros, siendo cada uno responsable de que se cumpla en lo que respecta a su territorio.
El ejercicio de la potestad sancionadora en el caso de los operadores aéreos será responsabilidad del Ministerio de Medio Ambiente, y Medio Rural y Marino, que deberá recabar, en todo caso, el informe de la Agencia Estatal de Seguridad Aérea. El incumplimiento de la obligación de cada operador aéreo de disponer de un plan de seguimiento de los datos de toneladas-kilómetro que haya sido aprobado por la autoridad competente imposibilita el adecuado seguimiento y control de los datos de toneladas-kilómetro, y por tanto la asignación gratuita de derechos de emisión.
La única novedad que afecta tanto a instalaciones fijas como a operadores aéreos hace referencia a la actualización de la multa que debe pagarse en caso de incumplimiento de la obligación de entrega de derechos de emisión. Dicha multa, que toma el valor inicial de 100 € por cada tonelada de CO2 emitida en exceso, deberá actualizarse a partir del 1 de enero de 2013 de acuerdo con el Índice de Precios al Consumo Europeo.
X
En el capítulo IX se regulan todos los aspectos específicos del funcionamiento del régimen para la aviación que difieren del funcionamiento del régimen general. El primero de estos aspectos es que no se precisa disponer de un régimen de autorización de emisión de gases de efecto invernadero para el sector de la aviación. En su lugar, las medidas para el seguimiento y la notificación se establecen en planes de seguimiento. Puesto que los operadores aéreos, además de llevar a cabo el seguimiento y la notificación de sus emisiones de gases de efecto invernadero, deben realizar estas actividades respecto de sus datos de toneladas-kilómetro durante un año de referencia a efectos de solicitar asignación de derechos de emisión, cada operador deberá disponer de dos planes de seguimiento: uno para las emisiones y otro para los datos de toneladas-kilómetro. El año de referencia para la solicitud de asignación, denominado año de seguimiento, para los periodos de comercio 2012 y 2013-2020 será 2010 y, para periodos subsiguientes, coincidirá con el año natural que finalice 24 meses antes del periodo de comercio. Los operadores aéreos deberán presentar propuestas de planes de seguimiento para sus emisiones y toneladas-kilómetro ante el Ministerio de Fomento al menos con cuatro meses de antelación respecto al comienzo de cada periodo de comercio. La aprobación de los planes corresponderá al Ministerio de Medio Ambiente, y Medio Rural y Marino, previo informe del Ministerio de Fomento.
La cantidad de derechos de emisión para la aviación se determina a escala comunitaria. El cálculo y publicación de dicha cantidad corresponde a la Comisión europea, de acuerdo con lo establecido en la directiva 2008/101/CE. El volumen total de derechos se determina partiendo de las emisiones históricas de la aviación, o lo que es lo mismo, de la media aritmética de las emisiones anuales de los años 2004, 2005 y 2006 procedentes de las aeronaves que realizan una actividad de aviación incluida en el ámbito de aplicación de la directiva 2008/101/CE. Así, la cantidad total de derechos de aviación para los periodos 2012 y 2013-2020, será del 97% y 95% de las emisiones históricas de la aviación respectivamente.
El método de asignación predominante es la asignación gratuita mediante la aplicación de parámetros de referencia. No obstante, también en el caso de las actividades de aviación se prevé una participación significativa de la asignación mediante subasta. Así, tanto en 2012 como en el período 2013-2020 se subastará el 15% de los derechos de emisión.
La asignación gratuita de derechos de emisión se basa en la multiplicación de los datos de toneladas-kilómetro de cada operador aéreo, correspondientes a un año de seguimiento determinado, por un parámetro de referencia común que se determina a escala comunitaria. Para los períodos 2012 y 2013-2020 el año de seguimiento a efectos de calcular la asignación será 2010.
El parámetro de referencia es calculado por la Comisión europea dividiendo el número de derechos de emisión a asignar gratuitamente en el periodo de comercio entre la suma de todos los datos de toneladas-kilómetro presentados por los operadores en sus solicitudes de asignación. Las solicitudes de asignación de los operadores aéreos atribuidos a España deben presentarse ante el Ministerio de Medio Ambiente, Medio Rural y Marino 21 meses antes del comienzo del período. El Ministerio de Fomento tiene la potestad de emitir informe sobre las solicitudes y la asignación de derechos de emisión se adopta mediante acuerdo del Consejo de Ministros, realizado el trámite de información pública, a propuesta de los Ministerios de Economía y Hacienda, de Fomento y de Medio Ambiente, y Medio Rural y Marino.
Se constituye una reserva especial del 3% del volumen total de derechos del periodo de comercio para asignar a operadores aéreos que comienzan a desarrollar una actividad de aviación o que ven incrementados de forma muy significativa sus datos de toneladas-kilómetro: más de un 18% al comparar los datos correspondientes al año de referencia para la asignación en un período de comercio determinado y el segundo año de ese período de comercio. En el periodo comprendido entre el 1 de enero y el 31 de diciembre de 2012 no habrá reserva especial.
Al contrario de lo que sucede con las instalaciones fijas, donde la asignación a los nuevos entrantes es un proceso continuo, la asignación de derechos de emisión a los operadores aéreos desde la reserva especial se produce una única vez por cada período de comercio. Las solicitudes deberán presentarse antes del 30 de junio del tercer año del período de comercio al Ministerio de Medio Ambiente, Medio Rural y Marino. El Ministerio de Fomento emite informe sobre el cumplimiento de los requisitos para acceder a la reserva y el Ministerio de Medio Ambiente, Medio Rural y Marino las remite a la Comisión europea para que, junto con los datos entregados por el resto de Estados miembros, pueda calcularse el parámetro de referencia que se aplicará para determinar la asignación. La resolución de asignación corresponde al Consejo de Ministros, realizado el trámite de información pública, a propuesta de los Ministerios de Economía y Hacienda, de Fomento y de Medio Ambiente y Medio Rural y Marino. Los derechos de emisión de la reserva que no se asignen serán subastados.
Para los operadores que comiencen a desarrollar una actividad de aviación y que sean titulares de una licencia de explotación otorgada por el Ministerio de Fomento será posible comenzar inmediatamente, una vez obtenida dicha licencia, a realizar los trámites oportunos para dar cumplimiento a las obligaciones de seguimiento y notificación establecidas en la Ley. Por otro lado, para aquellos nuevos operadores que no sean titulares de una licencia de explotación válida concedida por un Estado miembro de la Unión Europea, la directiva establece que el Estado miembro responsable de su gestión será aquel para el que se hayan calculado las emisiones atribuidas más elevadas procedentes de los vuelos operados por dicho operador durante el año de referencia. El año de referencia para nuevos operadores es el primer año de operaciones de manera que, para estos operadores, solo es posible determinar de manera definitiva si se encuentran incluidos en el ámbito de aplicación de esta Ley una vez finalizado su primer año de actividad. Por ello, la Ley contempla disposiciones especiales para estos operadores respecto al cumplimiento de la obligación de presentar ante el Ministerio de Fomento planes de seguimiento en los que se establezcan las medidas para realizar el seguimiento y la notificación de sus datos de emisiones y toneladas-kilómetro y de remitir el informe verificado sobre las emisiones del primer año de operaciones.
XI
La disposición adicional cuarta se sustituye por una nueva que establece un mecanismo para la exclusión de pequeños emisores y hospitales, siempre y cuando cumplan una serie de requisitos entre los que se encuentra la implantación de medidas equivalentes de reducción de las emisiones y la implantación de un sistema de seguimiento y notificación de las emisiones. Se prevé que se determine por vía reglamentaria la concreción de qué debe entenderse por medidas equivalentes. En este contexto, se entiende por pequeño emisor la instalación que haya notificado menos de 25.000 toneladas de dióxido de carbono en cada uno de los tres años anteriores a aquel en que debe presentarse la solicitud de asignación para el período. Asimismo, en el caso de instalaciones donde se realizan actividades de combustión, deberán tener capacidad térmica nominal inferior a los 35 MW. La exclusión de las instalaciones cuyos titulares así lo hayan solicitado es competencia de las Comunidades Autónomas, si bien se exige informe favorable del Ministerio de Medio Ambiente, y Medio Rural y Marino.
El texto de la disposición adicional quinta pasa a establecer la posibilidad de que, mediante desarrollo reglamentario, se permita la expedición de reducción de emisiones conseguidas en proyectos que se ubican en el territorio nacional y que hacen referencia a actividades no cubiertas por el anexo I de esta Ley.
Por último, se introduce una disposición adicional sexta relativa a la eventual compensación de costes indirectos. En el contexto que nos ocupa, se entiende por costes indirectos los derivados del incremento del precio de la electricidad por la implantación del comercio de derechos de emisión. Como consecuencia de dicho incremento pudiera ocurrir que sectores industriales intensivos en consumo eléctrico quedasen expuestos a un riesgo significativo de fugas de carbono. Para los casos donde el riesgo se deriva principalmente del aumento de los costes indirectos, la Ley prevé la posibilidad de que el Gobierno establezca la creación de un mecanismo de compensación de estos costes que prevenga la aparición de las fugas de carbono.
XII
Se introducen también nuevas disposiciones transitorias y finales en la Ley 1/2005.
La disposición transitoria octava establece el plazo para que las instalaciones que se incorporarán al régimen a partir de 2013, como consecuencia de la ampliación del ámbito de aplicación, soliciten autorización de emisión de gases de efecto invernadero.
La directiva 2008/101/CE prevé un régimen transitorio de un año, 2012, para la participación de las actividades de aviación en el comercio de derechos de emisión. Las disposiciones transitorias novena a decimocuarta regulan este régimen.
Por último, se incorporan también novedades, en la disposición final tercera, que habilita al Gobierno para que dicte las disposiciones de desarrollo de la Ley. Se introduce, específicamente, la posibilidad de modificar reglamentariamente el anexo I con el objeto de excluir a los operadores aéreos de terceros países que hayan adoptado medidas para reducir el impacto de la aviación en el cambio climático, siempre que de conformidad con la directiva 2008/101/CE la Comisión haya adoptado una decisión en ese sentido.
XIII
El anexo I, relativo al ámbito de aplicación, cambia de forma significativa. Además de las actividades de aviación, se incluyen sectores industriales nuevos, como la producción de aluminio, cobre, zinc y metales no férreos en general, el secado y calcinado de yeso, la producción de ácido nítrico, ácido adípico, glioxal y ácido glioxálico, amoniaco, compuestos orgánicos de base, hidrógeno y carbonato sódico, y la captura, transporte por tubería, y almacenamiento de CO2. Asimismo, aparecen por primera vez en el ámbito de aplicación gases distintos del CO2: los perfluorocarburos en la producción de aluminio, y el óxido nitroso en la fabricación de algunos productos en la industria química.
En lo que a las actividades de aviación se refiere, el ámbito de aplicación se extiende a los operadores aéreos que realicen vuelos con origen o despegue en un aeródromo situado en el territorio de un Estado miembro al que aplique el Tratado o un Estado del Espacio Económico Europeo, que no les sean de aplicación ninguna de las excepciones establecidas en el cuadro del anexo I, y que bien sean titulares de una licencia de explotación válida concedida por el Ministerio de Fomento o bien, no siendo titulares de una licencia de explotación concedida por un Estado miembro de la Unión Europea, la mayor parte de sus emisiones de dióxido de carbono durante el año de referencia sean atribuibles a España. Se entenderá por año de referencia, a estos efectos, en relación con un operador que haya iniciado sus actividades en la Comunidad Europea después del 1 de enero de 2006, el primer año natural de operaciones, y en los demás casos, el año natural que comienza el 1 de enero de 2006. La directiva 2008/101/CE establece que la Comisión europea deberá publicar una lista de operadores aéreos y Estados miembros responsables de su gestión según los criterios contemplados en la directiva y que la actualizará y publicará antes del 1 de febrero de cada año. La citada lista se tomará en consideración a la hora de determinar los operadores aéreos incluidos en el ámbito de aplicación de esta Ley.
Respecto a los residuos urbanos y peligrosos, se aclara que la exclusión afecta sólo a las instalaciones donde se incinera este tipo de residuos.
Asimismo, es novedad relevante la exclusión de las instalaciones que usan exclusivamente biomasa. A este respecto, se entiende que una unidad usa exclusivamente biomasa aunque utilice combustibles fósiles para el arranque y parada.
A la hora de aplicar la regla de la suma (cálculo de la capacidad de una instalación para determinar si una instalación está dentro del ámbito de aplicación) se deben excluir las unidades de menos de 3 MW. Eso sí, si la instalación está finalmente en el ámbito de aplicación, porque supera el umbral relevante, deben incluirse todas las unidades, independientemente de su tamaño.
Se adopta una interpretación de la instalación de combustión exhaustiva, que incluye cualquier dispositivo donde se oxidan combustibles, incluyendo las actividades directamente asociadas, como el lavado de gases residuales.
Finalmente, en lo que respecta al cambio del ámbito de aplicación, se modifica la definición del sector cerámico de manera que pasa a aplicarse sólo el primero de los tres umbrales o condiciones de inclusión que debían satisfacerse para que la instalación estuviera afectada por este régimen.
Los anexos III y IV, relativos a los principios del seguimiento y notificación de emisiones y a los criterios de la verificación, se completan con secciones dedicadas a las actividades de aviación.
XIV
Conviene hacer mención, por último, a los títulos competenciales que sirven de base para la regulación adoptada. A este respecto conviene destacar que las novedades introducidas por esta Ley siguen siendo disposiciones de carácter marcadamente medioambiental, tanto por su objetivo –contribuir a la reducción de las emisiones antropogénicas de efecto invernadero– como su origen –los compromisos asumidos con arreglo al Protocolo de Kioto y las directivas objeto de transposición. En consecuencia, corresponde invocar el artículo 149.1.23.ª de la Constitución Española que reserva al Estado la competencia exclusiva para dictar la legislación básica sobre protección del medio ambiente, sin perjuicio de las facultades de las Comunidades Autónomas de establecer normas adicionales de protección y de sus competencias reconocidas estatutariamente.
En virtud de todo lo anterior, se han regulado con carácter de legislación básica en materia de protección del medio ambiente las modificaciones relativas a las autorizaciones de emisión, las obligaciones de seguimiento de las emisiones, de remisión de información y la verificación, salvaguardando las competencias autonómicas de dictar normas de desarrollo que establezcan un nivel de protección superior y, evidentemente, sus competencias de ejecución o gestión en materia de medio ambiente en sus respectivos territorios.
No obstante, el seguimiento de las emisiones en el sector del transporte aéreo requiere una mención específica, ya que su realización, y en particular, la aprobación del plan de seguimiento, corresponde a la Administración General del Estado. En este sentido, el control ambiental de los operadores aéreos por dicha Administración se justifica en lo siguiente: en primer lugar, en el sector aéreo, tiene lugar una deslocalización de los focos emisores que no se produce en el caso de las instalaciones fijas y que podría suponer, en el caso de que se descentralizara el seguimiento de las emisiones de las aeronaves, el ejercicio de competencias autonómicas fuera de sus respectivos territorios; en segundo lugar, la Constitución ha centralizado en el Estado el control del transporte y tránsito aéreo (artículo 149.1.20.ª), y en atención al interés prevalente que subyace en aquellos casos en que la Constitución reserva una competencia exclusiva al Estado, la función ambiental debe ejercerse por la autoridad que ejerce la competencia sustantiva sobre las aeronaves; y en tercer lugar, a mayor abundamiento, esta solución garantiza la plena coherencia del sistema español con el diseño de la propia Directiva 2008/101/CE que remite a la autoridad territorial que controla las licencias de explotación para atribuir el control de las emisiones.
Ello no obsta a que la competencia ejecutiva autonómica en materia de protección del medio ambiente y el correlativo interés de las Comunidades Autónomas tengan su cauce de participación en el sistema mediante instrumentos de cooperación e información recíproca que contribuyan a mejorar el conocimiento de los efectos de las emisiones en los ámbitos territoriales que resulten afectados.
Por último, deber recordarse que el objetivo de la reducción de emisiones se alcanza a través del mercado de derechos de emisión, cuyo funcionamiento tiene decisivas consecuencias sobre sectores económicos tales como el industrial y el eléctrico y afecta a la toma de decisiones empresariales tales como la estrategia de inversiones, sus niveles de producción, etc. En consecuencia, las modificaciones introducidas en este mercado para adaptarlo a las directivas que esta Ley traspone tienen la misma dimensión. Así, debe seguir teniéndose en cuenta la competencia estatal para determinar las bases de la planificación general de la actividad económica prevista en el artículo 149.1.13.ª, respecto al cual la jurisprudencia constitucional ha admitido que ampare tanto normas estatales que fijen las líneas directrices y los criterios globales de ordenación de sectores económicos concretos y actuaciones ejecutivas en relación con prácticas o actividades que puedan alterar la libre competencia y tengan trascendencia sobre el mercado supraautonómico.
En este sentido, las novedades introducidas por esta ley relativas al mercado de derechos de emisión, tienen por un lado, el carácter de bases que rigen su funcionamiento, y por otro, de medidas singulares de ejecución que garantizan la aplicación homogénea de los criterios para el reparto de derechos en todo el territorio nacional, de manera que se contribuya a evitar distorsiones en la competencia, así como diferencias injustificadas entre sectores de actividad y entre instalaciones.
Así, en virtud de las competencias reconocidas por el título competencial del artículo 149.1.13.ª de la Constitución, el Estado está habilitado para:
1.º Establecer y, en consecuencia, modificar las bases del régimen jurídico de los derechos de emisión y su comercio, incluida la regulación de los periodos de comercio y la forma y los métodos de asignación de derechos de emisión.
2.º Tramitar y resolver los procedimientos de asignación de derechos de emisión, operación en la que resulta necesario garantizar el ajuste de la suma global de los derechos asignados a cada instalación con la cantidad total de derechos a escala comunitaria, así como la aplicación homogénea de la fórmula de reparto de derechos mediante una idéntica interpretación de sus variables, con independencia de la ubicación territorial de la instalación.
3.º Llevar a cabo las actuaciones relativas al Registro comunitario de derechos de emisión, para garantizar la realización de operaciones en tiempo real con un alto grado de certeza y coordinación.
4.º Por su condición de región ultraperiférica, por su dependencia estructural de la aviación al no disponer de medios de transporte alternativos y comparables, lo que condiciona en gran medida buena parte de su Producto Interior Bruto, y por los problemas relativos a las obligaciones de servicio público vinculados a la aplicación de la presente Ley, se adoptarán aquellas medidas que, en el marco de la normativa comunitaria, permitan adaptar la aplicación del régimen en las Islas Canarias, de tal forma que se corrijan los posibles problemas de accesibilidad y competitividad que la misma pudiese generar.
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