EXPOSICIÓN DE MOTIVOS
I
La proclamación constitucional en los artículos 103 y 106 de los principios de sometimiento pleno de la Administración Pública a la Ley y al Derecho y de universalidad del control jurisdiccional de la actividad administrativa, junto con un creciente grado de conciencia ciudadana acerca de los medios previstos por el ordenamiento jurídico para la tutela de los derechos y libertades, han venido a dar lugar en los últimos años a un importantísimo crecimiento del siempre ingente volumen de procesos judiciales en que son parte las diversas Administraciones públicas, configurándose, en lo que al Estado se refiere, un panorama litigioso de volumen e intensidad desconocidos en épocas anteriores.
Paralela y, a la vez, simétricamente a ello, las exigencias de una Administración pública, a la par que respetuosa con el Derecho, eficaz en todos los ámbitos de su actuación, imponen la necesidad de dotar a aquélla de medios adecuados y suficientes a la hora de hacer valer sus derechos e intereses ante los Tribunales de Justicia. Dicho de otro modo: la configuración de los instrumentos normativos, institucionales y personales susceptibles de garantizar que la sujeción de la actuación estatal al Derecho se vea correspondida con una eficaz tutela de sus intereses cuando tal actuación es cuestionada ante los Tribunales, se convierte en requisito ineludible para el correcto funcionamiento de toda Administración pública que pretenda responder a los requerimientos jurídicos y sociales de nuestra época.
Uno de los mecanismos con que, desde las postrimerías del siglo XIX, ha tratado de subvenirse a la particular situación del Estado cuando es parte de un proceso, está constituido por la regulación de las llamadas especialidades o prerrogativas procesales del Estado. La relevancia constitucional y la importancia de los fines e intereses a que sirve la Administración pública, la complejidad organizativa y estructural que, en función de aquellos fines, asume el Estado en nuestros días, así como las estrictas pautas de actuación que el ordenamiento impone a las Administraciones públicas en garantía de la correcta satisfacción de los intereses generales, determinan un peculiar «status» funcional y organizativo del Estado de cuya sustancia no participan las personas y organizaciones de índole privada. Así las cosas, si de ello resulta la existencia de un fundamento objetivo que razonablemente justifica la consagración de determinadas especialidades enervadoras del Derecho rituario común cuando el Estado es parte en un proceso ante los órganos jurisdiccionales, no pueden dejar de tenerse presentes en ningún momento las exigencias derivadas de los principios constitucionales de igualdad y tutela judicial efectiva (artículos 14 y 24 de la Constitución), de tal suerte que las mencionadas especialidades procesales del Estado en ningún caso resulten atentadoras a los mencionados principios, ni supongan cargas desproporcionadas o irrazonables para la contraparte del Estado en el proceso.
Las múltiples normas que desde hace ya más de cien años vienen constituyendo la normativa atinente al desenvolvimiento del Estado en los distintos tipos de procesos, configuran un conjunto normativo confuso, desconexo, asistemático, carente en muchos casos de rango preciso y, en demasiadas ocasiones, de contenido obsoleto, por encontrarse apoyado en planteamientos pertenecientes a tiempos pretéritos.
La presente Ley tiene como objetivo dar eficaz respuesta a esa necesidad de instrumentar una asistencia jurídica al Estado acorde con los postulados de una Administración moderna, austera, eficaz y tributaria de un sometimiento pleno a la Constitución y al resto del ordenamiento jurídico. Para ello se proponen unas mínimas normas organizativas del Servicio Jurídico del Estado, instrumento que prestará esa asistencia jurídica, una regulación moderna y plenamente adaptada a la Constitución de las especialidades procesales del Estado y una unificación y clarificación de la normativa que se completará con el necesario reglamento de desarrollo de esta Ley.
II
La Ley aborda, en su capítulo I (artículos 1 a 4), el régimen de la asistencia jurídica, entendida como asesoramiento, representación y defensa al Estado.
Se parte del principio de la asunción por el Servicio Jurídico del Estado de la asistencia jurídica, del Estado y de los Organismos autónomos, sin perjuicio de las competencias consultivas que corresponden al Cuerpo Jurídico Militar en el ámbito del Ministerio de Defensa y a la Asesoría Jurídica Internacional del Ministerio de Asuntos Exteriores en materia de derecho internacional.
Tampoco existe interferencia alguna con las competencias que la legislación atribuye a Subsecretarios y Secretarios generales técnicos, haciéndose expresa reserva de las mismas.
Respecto a los Órganos Constitucionales, se encomienda al Servicio Jurídico del Estado sólo la tarea de representación y defensa en juicio, de conformidad con lo previsto en el artículo 447 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, como regla general con la excepción de que las normas internas de los propios órganos constitucionales establezcan un régimen especial propio; régimen especial que encontraría su justificación en la autonomía institucional que la Constitución española pueda consagrar para estos Órganos.
Siguiendo también lo dispuesto en el artículo 447 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, se hace referencia a la asistencia jurídica de la Administración de la Seguridad Social, encomendada a su Cuerpo de Letrados.
Para que el Servicio Jurídico del Estado pueda prestar asistencia jurídica a las Comunidades Autónomas, el régimen previsto se difiere a un posible desarrollo reglamentario.
En cuanto a los entes públicos empresariales, la fórmula adoptada es la del convenio con las excepciones que pueda contemplar la normativa de cada ente.
Por último, se recoge una breve regulación de la representación y defensa del Reino de España en el ámbito internacional.
Se prevé también la posibilidad de que se asuma por el Servicio Jurídico del Estado la representación y defensa de autoridades y empleados públicos, cualquiera que sea su posición procesal y en la forma más amplia posible, dejando al desarrollo reglamentario la concreción de los supuestos en los cuales pueda asumirse esta defensa.
A continuación, se caracteriza a la Dirección del Servicio Jurídico del Estado como Centro Superior Directivo de toda la asistencia jurídica al Estado e instituciones públicas, tanto en su aspecto consultivo como contencioso. Se hace, igualmente, una breve referencia a los Abogados del Estado como soporte humano del Servicio Jurídico del Estado en su aspecto de Cuerpo de la Administración. Lógicamente son muchos los aspectos que en este orden se difieren a un ulterior desarrollo reglamentario imprescindible para que esta Ley pueda desplegar toda su eficacia.
III
Los capítulos II y III de la Ley (artículos 5 a 10 y 11 a 15) tratan de sistematizar y concretar con el adecuado rango normativo, la posición procesal, ante los diversos órdenes jurisdiccionales, del Estado y Organismos públicos del él dependientes, así como de los Órganos Constitucionales, reduciendo al mínimo las reglas especiales extravagantes al Derecho procesal común, y conciliando al mismo tiempo tales reglas especiales con los principios constitucionales aludidos.
Queda patente en esta regulación la vocación de mantener en todo lo posible las normas generales así como las especialidades del Estado que pudieran encontrarse recogidas en las leyes procesales generales.
Ahora bien, hay que distinguir claramente la regulación de los dos capítulos.
El capítulo II recoge normas que, refiriéndose a la materia de representación y defensa en juicio, y teniendo por ello transcendencia procesal, sólo afectan al Estado (en sentido más amplio por contraposición a las Comunidades Autónomas) al ser los aspectos de organización de los Servicios Jurídicos los que priman. En el capítulo III se recogen normas eminentemente procesales cuya competencia, en virtud de lo dispuesto en el artícu lo 149.1.6.a de la Constitución, corresponde en exclusiva al Estado. Estas normas de carácter procesal son, por tanto, de aplicación tanto al Estado como a las Comunidades Autónomas y así se declara expresamente en la disposición adicional cuarta, siguiendo así una técnica legislativa marcada por la doctrina del Tribunal Constitucional.
No puede dejarse de realizar una mención al hecho de que las especialidades procesales contenidas en el capítulo III no tienen un ámbito de aplicación equivalente para todas ellas. Las propias características de cada una de estas especialidades hacen que en unos casos el ámbito de aplicación se reduzca a los supuestos en los cuales la representación y defensa es asumida por los Servicios Jurídicos respectivos (así lo relativo a las notificaciones, citaciones, emplazamientos y demás actos de comunicación procesal contemplados en el artículo 11) mientras en otros se amplíe -además de, por supuesto, al Estado y Organismos autónomos- a todos los Organismos públicos. Este ámbito de aplicación se proyecta de idéntica forma sobre la Administración de las Comunidades Autónomas.
IV
Por último, respondiendo a la necesidad de clarificación y sistematización de la variada normativa que en la actualidad regula la posición procesal del Estado ante las diversas jurisdicciones, se derogan expresamente en unos casos y se redactan nuevamente en otros los preceptos de aquellas normas que resultan decididamente incompatibles con los actuales principios constitucionales, o que se hallan en pugna con el régimen de organización de las entidades públicas territoriales previsto en la Constitución.
Respecto a la representación y defensa de las Entidades Gestoras y de la Tesorería General de la Seguridad Social, se extienden a ellas las normas aplicables al Estado con las modificaciones imprescindibles derivadas de su específica naturaleza.
La Ley, por último, prevé un desarrollo reglamentario que necesariamente deberá producirse en un breve espacio de tiempo para darle toda su virtualidad y eficacia.
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