TEXTO
JUAN CARLOS I
REY DE ESPAÑA
A todos los que la presente vieren y entendieren.
Sabed: Que las Cortes Generales han aprobado y Yo vengo en sancionar la siguiente ley.
PREÁMBULO
I
La estabilidad presupuestaria y las reformas estructurales son los dos grandes pilares de la política económica del Gobierno. Una política que, como se viene recordando en las normas más recientes adoptadas por el Consejo de Ministros, tiene un objetivo ineludible: impulsar el crecimiento y la creación de empleo de la economía española para garantizar el bienestar de los ciudadanos, crear oportunidades a los emprendedores y ofrecer una perspectiva de futuro más próspera, justa y solidaria.
Desde el inicio de la Legislatura, la política del Gobierno en materia de empleo, Seguridad Social y migraciones está respondiendo a objetivos identificados con claridad:
En primer lugar, llevar a cabo una profunda modernización de la legislación laboral al servicio de la creación de empleo y que apueste por una mayor estabilidad y una mayor flexibilidad interna en las empresas. Una reforma estructural de nuestro marco laboral que se ha materializado mediante la Ley 3/2012, de 6 de julio, de medidas urgentes para la reforma del mercado laboral.
En segundo lugar, la necesaria sostenibilidad del sistema de Seguridad Social y el aseguramiento y el mantenimiento de las prestaciones por desempleo, como pilares fundamentales de nuestro Estado de Bienestar.
En tercer lugar, la opción decidida por una inmigración legal, ordenada, responsable y vinculada al empleo.
En cuarto lugar, la consecución de una mayor eficacia y eficiencia en la gestión pública y hacer más y mejores políticas laborales y de empleo, sociales y migratorias con unos presupuestos necesariamente más austeros.
Teniendo presentes estos objetivos, esta Ley incluye un amplio conjunto de medidas de lucha contra el empleo irregular y el fraude en la Seguridad Social.
II
La aprobación por el Consejo de Ministros de 27 de abril de 2012, de un Plan de lucha contra el empleo irregular y el fraude a la Seguridad Social para el periodo 2012-2013 debe entenderse como el complemento natural y necesario de los citados objetivos y de la Ley de medidas de prevención y lucha contra el fraude fiscal.
El mantenimiento de las políticas sociales propias del Estado de Bienestar, que constituye otro de los grandes objetivos del Gobierno, exige mejorar la eficacia y la eficiencia en la gestión de los ingresos y los gastos públicos y, por extensión, que todos aquellos que tienen derechos que les reconoce el ordenamiento jurídico cumplan leal y rigurosamente sus obligaciones, también en el ámbito sociolaboral.
En un contexto de obligada estabilidad presupuestaria y de sostenibilidad financiera de las Administraciones Públicas, resulta evidente que deben intensificarse las actuaciones tendentes a afrontar determinadas conductas, profundamente injustas e insolidarias, que generan la reducción de los ingresos en los recursos económicos del sistema de la Seguridad Social, el deterioro de los derechos de los trabajadores y una indeseable competencia desleal con respecto a las empresas, los emprendedores y los trabajadores autónomos cumplidores de sus obligaciones legales. Las situaciones de economía y de empleo irregulares son siempre reprobables y deben ser objeto de una permanente persecución por parte de los poderes públicos, que deben reforzar los instrumentos de control en una coyuntura como la actual. Esas conductas y esas situaciones atentan contra el principio de solidaridad entre todos los españoles y deben ser combatidas con todos los instrumentos disponibles, de manera que el Estado de Derecho se ponga al servicio y suponga la más firme garantía de nuestro Estado social.
Como ha resaltado la Comisión Europea, el empleo sumergido es un «supuesto extremo de segmentación del mercado de trabajo», pues aboca a los trabajadores a una espiral continua de pérdida de sus derechos –al impedir su promoción personal y profesional, entre ellos el derecho a la formación y a la recualificación– y, por otra parte, genera un daño importante para los sistemas de Seguridad Social, tanto por cuotas no ingresadas, como por el pago indebido de prestaciones.
Son estas las razones que explican la aprobación de un Plan de lucha contra el empleo irregular y el fraude a la Seguridad Social para el periodo 2012-2013. Dicho Plan contempla, por un lado, medidas organizativas desde el punto de vista administrativo, y, por otro, la adopción de medidas normativas, como la aprobación de esta Ley y la correspondiente Ley Orgánica por la que se modifica la Ley Orgánica 10/1995, de 23 de noviembre, del Código Penal, que introducen las reformas necesarias del marco legal vigente. El Plan tiene los siguientes objetivos:
1.º Impulsar el afloramiento del empleo irregular, con un efecto regularizador de las condiciones de trabajo y de generación de recursos económicos al Sistema de la Seguridad Social por el pago de cotizaciones sociales.
2.º Corregir la obtención y el disfrute en fraude de ley de las prestaciones por desempleo, particularmente en aquellos supuestos en que se constituyen empresas ficticias para poder acceder a aquéllas o donde se compatibiliza de manera irregular su percepción con el trabajo por cuenta ajena o por cuenta propia.
3.º Aflorar posibles situaciones fraudulentas, principalmente en casos de falta de alta en la Seguridad Social de trabajadores que efectivamente prestan servicios en las empresas, en el acceso y la percepción de otras prestaciones del sistema de la Seguridad Social.
4.º Combatir los supuestos de aplicación indebida de bonificaciones o reducciones de cotizaciones empresariales a la Seguridad Social.
Para contribuir a la consecución de tales objetivos, la presente Ley introduce modificaciones en las normas legales vigentes en materia de lucha contra el empleo irregular y el fraude a la Seguridad Social. Un marco normativo que ha quedado obsoleto en determinados aspectos y que necesita desde hace tiempo definir en términos más adecuados a la realidad actual la exigencia de responsabilidades penales, administrativas y laborales, el régimen de infracciones y sanciones en el orden social y las actuaciones y los procedimientos desarrollados por la Inspección de Trabajo y Seguridad Social.
Sin perjuicio de que deba existir una actuación decidida de todas las Administraciones Públicas y del conjunto de la sociedad para corregir estas conductas y situaciones irregulares y fraudulentas, las actuaciones de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social, particularmente en su vertiente de inspección en materia de Seguridad Social y de la economía irregular, constituyen un instrumento fundamental para la consecución de los objetivos señalados anteriormente.
En línea con las más recientes recomendaciones de la Unión Europea, de conformidad con los convenios internacionales de la Organización Internacional del Trabajo y con el actual marco legal derivado de la Ley 42/1997, de 14 de noviembre, Ordenadora de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social, y por su profundo conocimiento de la realidad de nuestro tejido empresarial y de nuestro mercado de trabajo, la Inspección de Trabajo y Seguridad Social debe prestar hoy con más intensidad el servicio público que le corresponde en el ejercicio de la vigilancia del cumplimiento de las normas de orden social y en la exigencia de las responsabilidades pertinentes.
Un Estado social y democrático de Derecho avanzado como es España supone solidaridad y firmeza a la vez. Solidaridad ante determinadas contingencias como el desempleo o la jubilación y con aquellas personas que atraviesan situaciones de necesidad social. Firmeza con quienes no cumplen las obligaciones definidas legalmente y que afectan tan negativamente la convivencia social. Solidaridad y firmeza constituyen la mejor forma de preservar plenamente los derechos laborales y sociales reconocidos en nuestra Constitución y en las leyes y que constituyen la esencia de nuestro Estado del Bienestar. Derechos laborales y sociales cuya preservación constituye el objeto principal de esta Ley.
III
La Ley se estructura en cinco artículos, donde se incluye la modificación de diferentes normas vigentes para posibilitar la detección de los supuestos de empleo irregular y fraude a la Seguridad Social, así como la sanción y corrección de los mismos.
El artículo primero incluye la modificación del artículo 42 del texto refundido de la Ley del Estatuto de los Trabajadores, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/1995, de 24 de marzo, con la finalidad de posibilitar la exigencia de responsabilidades solidarias en los supuestos de subcontratación empresarial, mediante la ampliación del periodo de dicha exigencia que pasa de uno a tres años, dado que la actual regulación dificulta mucho su efectividad.
El artículo segundo incluye una modificación del apartado 4 del artículo 31 del Texto Refundido de la Ley General de la Seguridad Social, aprobado por el Real Decreto Legislativo 1/1994, de 20 de junio. Se han detectado situaciones en las que, practicadas actas de liquidación de escasa cuantía que han sido atendidas por el sujeto responsable, su abono ha supuesto una rebaja importante en la cuantía de la sanción. En aplicación del principio de proporcionalidad consagrado en el artículo 131.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, en virtud del cual el establecimiento de sanciones pecuniarias deberá prever que la comisión de las infracciones tipificadas no resulte más beneficioso para el infractor que el cumplimiento de las normas infringidas, se procede a reformar el artículo 31.4 del texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social.
Este artículo segundo, incluye también una obligación empresarial en el artículo 230 del texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social, dirigida a la comunicación a la entidad gestora de la prestación de desempleo, con carácter previo a su producción, de aquellas variaciones en el calendario inicialmente previsto, en supuestos de suspensión de contratos de trabajo, o bien de su detalle horario, en los casos de reducción de jornada.
Además, se modifica la disposición adicional trigésima primera del texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social, en su primer apartado, sustituyendo la referencia realizada al apartado 15 por la del apartado 9 del artículo 51 del Estatuto de los Trabajadores, relativo a la obligación de suscripción de convenio especial para los supuestos de expedientes de regulación de empleo de empresas no incursas en procedimiento concursal pues, tras la entrada en vigor del Real Decreto-ley 3/2012, de 10 de febrero, de medidas urgentes para la reforma del mercado laboral, es en dicho apartado donde queda regulada la obligación de suscribir tal convenio especial.
Las modificaciones de la Ley 42/1997, de 14 de noviembre, Ordenadora de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social, que se incluyen en el artículo tercero, se dirigen a facilitar las actuaciones de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social en cuanto al acceso a instrumentos y bases de datos de tanta utilidad como el Índice unificado del Notariado y a aumentar el plazo de duración de las actuaciones comprobatorias previas al procedimiento sancionador o liquidatorio. Todo ello se realiza con la finalidad de que la Inspección de Trabajo y Seguridad Social, sin merma de los derechos de los ciudadanos, pueda llevar a cabo mejor sus cometidos obteniendo resultados de mayor calidad y eficacia, y sin perjuicio de lo establecido en la Ley Orgánica 15/1999, de 13 de diciembre, de Protección de Datos de Carácter Personal. Previéndose además, que para el ejercicio de la actuación inspectora, no será de aplicación la obligación prevista en el apartado 4 del artículo 5 de dicha Ley Orgánica.
En este sentido, se introduce un nuevo apartado en el artículo 9 de la Ley 42/1997, de 14 de noviembre, en el que se regula la obligación de colaborar con la Inspección de Trabajo y Seguridad Social por parte de las mutualidades de previsión social, respecto a las funciones alternativas que realizan al Régimen Especial de la Seguridad Social de los Trabajadores por Cuenta Propia o Autónomos.
Se incluye una nueva disposición adicional octava en la Ley 42/1997, de 14 de noviembre, en materia de notificaciones por medios electrónicos, informáticos o telemáticos.
El artículo cuarto incluye las modificaciones en el Texto Refundido de la Ley de Infracciones y Sanciones en el Orden Social, aprobado por Real Decreto Legislativo 5/2000, de 4 de agosto.
Dicha Ley requiere una adaptación a la terminología utilizada en la Ley 26/2011, de 1 de agosto, de adaptación normativa a la Convención Internacional sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad, y por la normativa comunitaria e internacional para referirse a las personas que sufren algún tipo de discapacidad; en este sentido se sustituye el término minusválido por el de persona con discapacidad en el artículo 15.3 de la citada Ley.
Este tipo infractor, por otra parte, relativo al incumplimiento de la obligación legal de reserva de puestos de trabajo para personas con discapacidad o de la aplicación de sus medidas alternativas de carácter excepcional recibe un tratamiento específico en relación con la graduación en la nueva redacción del artículo 39.2 del Texto Refundido de la Ley de Infracciones y Sanciones en el Orden Social, aprobado por Real Decreto Legislativo 5/2000, de 4 de agosto.
Otra adaptación que resulta necesaria tiene que ver con las conductas discriminatorias en el acceso al empleo, debiéndose eliminar del tipo infractor cualquier referencia que permitiera interpretar que se prohíben las discriminaciones favorables para el acceso al empleo; acciones éstas, que en la actualidad contempla y ampara nuestro ordenamiento jurídico. En este sentido, se eliminan del apartado 2 del artículo 16 las calificaciones de favorables o adversas a estos comportamientos.
La Ley de Infracciones y Sanciones en el Orden Social requiere, igualmente, de ciertos ajustes que permitan adecuar determinados tipos infractores en materia de Seguridad Social que inciden en el control del fraude a la Seguridad Social a las modificaciones normativas operadas, así como perfeccionar los mecanismos de sanciones accesorias.
En este sentido, se modifica el apartado 4 del artículo 21 de dicho texto legal, tipificando de forma explícita la comunicación fuera de plazo por el empresario a las entidades correspondientes de los datos, certificados y declaraciones que estén obligados a proporcionar.
Además, se da nueva redacción al apartado 5 del artículo 21 de la citada Ley, incluyendo como infracción leve la no comunicación de cualquier cambio en los documentos de asociación o de adhesión para la cobertura de contingencias comunes y no sólo profesionales.
Junto a ello, se sustituye en el apartado 3 del artículo 22 de la mencionada norma, el concepto de «situación extraordinaria de la empresa» por una relación de los supuestos que se consideran incluidos en dichos términos, en aras del principio de seguridad jurídica, estableciéndose que la falta de ingreso de cuotas debe obedecer o producirse como consecuencia de declaración concursal, supuestos de fuerza mayor o solicitudes de aplazamiento presentadas con carácter previo al inicio de la actuación de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social, salvo que hubiera recaído resolución denegatoria.
Se incorpora en el apartado 6 del artículo 22 una nueva referencia a la transmisión por los obligados o acogidos a la utilización de sistemas por medios informáticos, electrónicos o telemáticos, del certificado de empresa, para adaptar el tipo infractor a la nueva realidad y a la obligación impuesta a los empresarios que tengan 10 o más trabajadores de proceder, de forma obligatoria, a remitir por medio de la aplicación Certific@2 las comunicaciones relativas a los certificados de empresa a partir del 1 de julio de 2010.
Se suprime el apartado 9 del artículo 22 de dicho texto legal, que tipificaba el incumplimiento de la obligación del pago delegado de las prestaciones, por entender que éste no es sino una modalidad de colaboración obligatoria, infracción ya prevista en el artículo 22.4 de la Ley.
Por otra parte se procede a la modificación del anterior artículo 22.10 (en la nueva redacción 22.9), así como del 23.1.f), para incluir, como supuestos objeto de sanción, los incumplimientos relacionados con las empresas beneficiarias de reducciones en las cotizaciones profesionales que se distingan por su contribución a la reducción de la siniestralidad laboral y la realización de actuaciones efectivas en prevención de riesgos laborales, tal y como se dispone en el Real Decreto 404/2010, de 31 de marzo, por el que se regula el establecimiento de un sistema de reducción de las cotizaciones por contingencias profesionales a las empresas que hayan contribuido especialmente a la disminución y prevención de la siniestralidad laboral.
En el nuevo apartado 11 del artículo 22 se extiende el deber de comprobación, por parte de aquellos empresarios que contratan o subcontratan obras o servicios correspondientes a su propia actividad o se prestan de forma continuada en sus centros de trabajo, de la previa afiliación y alta en la Seguridad Social de los trabajadores ocupados, no sólo a su inicio sino durante la ejecución de la contrata o subcontrata.
Se tipifica como infracción grave en el artículo 22 el incumplimiento de la obligación de alta y cotización en los supuestos de salarios de tramitación, así como de vacaciones no disfrutadas con anterioridad a la finalización de la relación laboral.
Asimismo, se introduce una nueva infracción grave en el artículo 22 con el fin de tipificar, en aquellos supuestos de suspensión o reducción de jornada por causas económicas, técnicas, organizativas o de producción, el incumplimiento de la obligación de comunicar a la entidad gestora las variaciones sobre el calendario inicial de los días de suspensión o de reducción de jornada. En el mismo sentido, se establece como infracción muy grave, en el artículo 23.1.j), la ocupación de los trabajadores afectados en el periodo de aplicación de las medidas de suspensión de los contratos o en el horario de reducción de las jornadas autorizadas.
Además se añade un nuevo apartado 14 al artículo 22, para tipificar como infracción grave, la conducta consistente en dar ocupación habiendo comunicado el alta en la Seguridad Social a trabajadores, solicitantes o beneficiarios de prestaciones periódicas o pensiones de Seguridad Social, cuyo disfrute es incompatible con el trabajo por cuenta ajena.
Se modifica el artículo 23.1.b) para diferenciar y tipificar por separado dos conductas: la primera, consistente en no ingresar las cuotas correspondientes que por todos los conceptos recauda la Tesorería General de la Seguridad Social en plazo y forma reglamentarios sin presentación de documentos de cotización, que se mantiene tipificada en esta letra, y, la segunda, consistente en retener indebidamente la cuota obrera, no ingresándola dentro de plazo, que pasa a recogerse en la nueva letra k); para que, aun en el caso de que se hayan presentado los documentos de cotización, y siempre que no esté justificado su no ingreso, por encontrarse en alguna de las situaciones definidas en el artículo 23.3, sea objeto de una sanción específica, que se concreta en el artículo 40, cuya cuantía dependerá del importe de la cuota retenida no ingresada.
Asimismo, se revisa el tipo infractor previsto en el artículo 23.1.i), introducido por la Ley 27/2011, de 1 de agosto, sobre actualización, adecuación y modernización del sistema de Seguridad Social, que consistía en el incumplimiento de la obligación de suscribir el convenio especial en los supuestos establecidos en el artículo 51.15 del Estatuto de los Trabajadores para los supuestos de expedientes de regulación de empleo de empresas no incursas en procedimiento concursal, ya que dicho apartado fue suprimido por Real Decreto-ley 3/2012, de 10 de febrero, de medidas urgentes para la reforma del mercado laboral, contemplándose dicha obligación en el actual artículo 51.9 del Estatuto de los Trabajadores.
Se incorpora en los artículos 23.2 y 26.2, junto con los beneficiarios de pensiones, prestaciones o subsidios, a sus solicitantes, y ello con el fin de adecuar su redacción a lo ya previsto en el 23.1.a) del mismo texto legal.
En los supuestos de fraude por falta de cotización a la Seguridad Social, se modifica el apartado 2 del artículo 39, añadiendo un nuevo párrafo dirigido a determinar criterios objetivos de graduación de las sanciones en función de la cuantía no ingresada, estableciendo un mayor rigor cuando las cantidades sean más altas.
Se modifica el punto e) del apartado 1 del artículo 40, con el objetivo de actuar con mayor dureza en aquellas situaciones de economía irregular y fraude que afecten a un grupo de trabajadores, incrementándose las cuantías de las sanciones de manera proporcional al número de afectados respecto de los cuales se haya cometido la infracción, bien por falta de afiliación o alta en la Seguridad Social, bien por tratarse de solicitantes o beneficiarios de prestaciones incompatibles con el trabajo por cuenta ajena.
Además, se modifica el apartado 3 del artículo 40, con la misma finalidad que inspira. la nueva redacción del artículo 31.4 del texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social, esto es, garantizar la aplicación del principio de proporcionalidad de las sanciones.
Asimismo, se introducen modificaciones en los artículos 46 y 46 bis dirigidas a establecer el criterio de aplicación de la pérdida automática, y de forma proporcional al número de trabajadores afectados por la infracción, de las ayudas, bonificaciones y beneficios derivados de la aplicación de los programas de empleo y para que éste conste necesariamente en el acta de infracción de forma motivada.
Por su parte, en el artículo 47.1 del texto legal, y en relación a las sanciones a los trabajadores, solicitantes y beneficiarios en materia de empleo y Seguridad Social correspondientes a infracciones leves y muy graves, se incluye una referencia al término «prestaciones», con el fin de no limitarse única y exclusivamente a las pensiones, en concordancia con lo ya recogido en relación a las infracciones graves en el mismo precepto.
Se adapta el apartado 1 del artículo 48 relativo a la atribución de competencias para la resolución de dichos procedimientos sancionadores, a las variaciones introducidas por la Ley 2/2008, de 23 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2009, que modificó el sistema de determinación del importe de las sanciones en materia de Seguridad Social, de tal forma que se subsane el vacío legal existente respecto de la autoridad competente para imponer sanciones de cuantía superior a 187.515 euros.
Finalmente, el artículo quinto modifica, a su vez, el artículo 5 del Real Decreto-ley 5/2011, de 29 de abril, de medidas para la regularización y control del empleo sumergido y fomento de la rehabilitación de viviendas, por coherencia normativa con el tipo infractor establecido en el artículo 22.11 del Texto Refundido de la Ley de Infracciones y Sanciones en el Orden Social, aprobado por Real Decreto Legislativo 5/2000, de 4 de agosto.
Dentro de las disposiciones de la parte final de la Ley, debe destacarse la modificación del Reglamento Hipotecario en materia de anotaciones preventivas de embargos de bienes inmuebles inscritos a nombre de ciudadanos extranjeros casados, cuyo régimen económico matrimonial esté sometido a legislación extranjera y no conste. Con la citada modificación se pretende determinar el nivel de responsabilidad de cada uno de los cónyuges por las deudas perseguidas, garantizando la práctica de las anotaciones de embargos en el ámbito de los procedimientos administrativos de apremio de los recursos del Sistema de la Seguridad Social, y por extensión de cualquier procedimiento administrativo de gestión recaudatoria en los que la Administración Pública actúe en virtud de autotutela administrativa, evitando que se convierta injustificadamente a los nacionales extranjeros cuyo régimen matrimonial esté sometido a legislación extranjera en sujetos de mejor condición que los nacionales españoles
Por otra parte, el Gobierno se compromete a crear una Unidad especial de colaboración y apoyo a los juzgados y tribunales y a la Fiscalía General del Estado para la lucha contra el empleo irregular y el fraude a la Seguridad Social, a evaluar anualmente la eficacia y eficiencia de todas las medidas, planes e instrumentos puestos en marcha para el control y lucha contra el empleo irregular y el fraude a la Seguridad Social; así como establecer reglamentariamente un procedimiento de consulta telemática en el ámbito del Sistema de Remisión Electrónica de Datos, para facilitar a los empresarios principales la información correspondiente al cumplimiento de las obligaciones de Seguridad Social de los contratistas y subcontratistas.
Debe recordarse, como norma complementaria de esta Ley, la aprobación de una Ley Orgánica por la que se modifica la Ley Orgánica 10/1995, de 23 de noviembre, del Código Penal, para reforzar la lucha frente a los delitos contra la Seguridad Social y contra los derechos de los trabajadores.
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