Ley 5/2005, de 22 de abril, de supervisión de los conglomerados financieros y por la que se modifican otras leyes del sector financiero

 

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TEXTO CONSOLIDADO

 

JUAN CARLOS I

REY DE ESPAÑA

 

A todos los que la presente vieren y entendieren.

 

Sabed: Que las Cortes Generales han aprobado y Yo vengo en sancionar la siguiente ley.

 

EXPOSICIÓN DE MOTIVOS

 

La estabilidad financiera constituye uno de los pilares centrales del diseño del mercado financiero único europeo. A este objetivo, sustentado en el ejercicio de una supervisión prudencial segura, ha contribuido ya la convergencia promovida por las Instituciones europeas, tanto en lo que se refiere a normas básicas comunes como a instrumentos prácticos de ejecución. Se trata de una realidad palpable, en la que ha participado de forma decisiva el Plan de acción de los servicios financieros, puesto en marcha por la Comisión Europea.

Precisamente, en el marco de este plan, se atendió la necesidad de ofrecer una respuesta adecuada a la proliferación de grupos intersectoriales que engloban entidades de crédito, empresas de servicios de inversión y entidades aseguradoras. Esta intensificación de los vínculos entre los tres sectores financieros tradicionales presentaba un doble problema. En primer lugar, propiciaba la aparición de nuevos riesgos o, al menos, podía aumentar los existentes. Era preciso, por tanto, adoptar una regulación adecuada y proporcional a dichos riesgos. En segundo término, esta nueva normativa debía acometerse de forma armonizada, como no puede ser menos en el marco de un espacio financiero único, que corrigiera, además, las incoherencias entre las legislaciones sectoriales.

El punto de partida era muy deficiente. Mientras que los grupos «homogéneos» de entidades financieras estaban suficientemente cubiertos por normas de supervisión prudencial sectoriales en pleno y satisfactorio funcionamiento, los grupos «heterogéneos» carecían de un cuerpo normativo completo, revelándose además numerosas incoherencias entre las legislaciones sectoriales (cuando no lagunas) aplicables a las entidades de dichos grupos.

En España, por el contrario, la situación de partida era mucho más satisfactoria. Desde 1992 viene operando en nuestro ordenamiento jurídico un sistema de vigilancia prudencial conjunta de las actividades de los grupos que desarrollan los tres tipos de negocio financiero: banca, valores y seguros. Estos grupos han recibido la denominación de grupos mixtos no consolidables. La exposición de motivos de la Ley 13/1992, de 1 de junio, de recursos propios y supervisión en base consolidada de las entidades financieras, describía esta decisión del siguiente modo: «... ha parecido oportuno incorporar un último Capítulo que permita vigilar especialmente el nivel efectivo de recursos propios y concentración de riesgos de aquellos grupos mixtos en cuyo seno existen entidades financieras o grupos que, de acuerdo con su normativa específica, no deban consolidar entre sí sus estados contables. Se consagra, pues, en ese Capítulo, una suerte de consolidación de alcance limitado que, persiguiendo objetivos similares a los de la técnica tradicional de supervisión sobre base plenamente consolidada, soslaye las graves dificultades de aplicar esta última a entidades, como las aseguradoras y las demás entidades financieras, cuya actividad y riesgos son tan disímiles». La citada Ley ya dispone, pues, un conjunto de reglas especiales de vigilancia aplicables a los grupos mixtos no consolidables. Este conjunto se estructura, de un lado, en torno a una serie de requisitos de solvencia adicionales a los establecidos en el marco sectorial (individual o consolidado) para las entidades bancarias, de valores y seguros, y de otro, en torno a la designación de una autoridad supervisora responsable de vigilar su cumplimiento y a la creación de un procedimiento de cooperación para adoptar, en su caso, las medidas necesarias para asegurar dicho cumplimiento.

Mientras tanto, en el nivel comunitario los avances eran mucho más modestos, sin norma armonizadora alguna. Doctrinalmente, el terreno quedó abonado por los trabajos del Foro Conjunto del G-10 sobre conglomerados financieros y el Informe del Comité Económico Financiero de la Unión Europea sobre estabilidad financiera (Informe Brouwer). La Comisión supo sintetizar las aportaciones anteriores y desarrolló un conjunto de trabajos que desembocaron finalmente en la aprobación de la Directiva 2002/87/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de diciembre de 2002, relativa a la supervisión adicional de las entidades de crédito, empresas de seguros y empresas de servicios de inversión de un conglomerado financiero, y por la que se modifican las Directivas 73/239/CEE, 79/267/CEE, 92/49/CEE, 92/96/CEE, 93/6/CEE y 93/22/CEE del Consejo, y las Directivas 98/78/CE y 2000/12/CE del Parlamento Europeo y del Consejo. La presente Ley viene a incorporar parcialmente dicha Directiva al ordenamiento jurídico español.

La Ley responde, por tanto, al objetivo fundamental de establecer un régimen prudencial específico aplicable a los conglomerados financieros. Existe, no obstante, un objetivo secundario: avanzar hacia una mayor coherencia entre las distintas legislaciones sectoriales, aplicables a los grupos «homogéneos», y entre estas y la propia de los conglomerados financieros. Esta normativa sectorial, a la que el texto de la Ley hace continuas referencias, sería la contenida, para las entidades de crédito, en las Leyes 13/1985, de 25 de mayo, de coeficientes de inversión, recursos propios y obligaciones de información de los intermediarios financieros, y 26/1988, de 29 de julio, sobre disciplina e intervención de las entidades de crédito; para el mercado de valores, en la Ley 24/1988, de 28 de julio, del Mercado de Valores, y para el sector de seguros, en el Texto Refundido de la Ley de ordenación y supervisión de los seguros privados, aprobado por Real Decreto Legislativo 6/2004, de 29 de octubre. A ellas deben añadirse el texto refundido de la Ley de regulación de los planes y fondos de pensiones, aprobado por el Real Decreto Legislativo 1/2002, de 29 de noviembre, y la Ley 35/2003, de 4 de noviembre, de instituciones de inversión colectiva.

El Capítulo I se dedica al primero de los objetivos destacados: el diseño de un nuevo sistema de supervisión al que habrán de sujetarse las entidades de crédito, las empresas de servicios de inversión y las entidades aseguradoras y reaseguradoras, así como las sociedades gestoras de instituciones de inversión colectiva y las entidades gestoras de fondos de pensiones (a las que tanto la Directiva como la Ley se refieren genéricamente como «entidades reguladas») integradas en un conglomerado financiero. Así, primeramente se aporta una definición de conglomerado financiero, a partir de la ya clásica definición de grupo que ofrece el artículo 4 de la Ley 24/1988, de 28 de julio, del Mercado de Valores. A continuación, se enumeran los elementos vertebradores de dicha supervisión: solvencia, políticas de adecuación de capital, concentración de riesgos, operaciones intragrupo y procedimientos de gestión de riesgos y mecanismos de control interno.

Los artículos 5, 6 y 7 contemplan un conjunto de medidas orientadas a facilitar el ejercicio de la supervisión adicional. Se trata de crear la figura del coordinador, como autoridad competente a quien corresponderá la coordinación de la actividad supervisora, en un marco en que puede llegar a concurrir una multitud de autoridades, si el conglomerado financiero presenta un alto grado de diversificación sectorial y territorial. El sistema se completa con obligaciones de cooperación y consulta entre todas las autoridades competentes implicadas en la supervisión de un mismo conglomerado financiero.

El artículo 8, por su parte, aborda el problema de los conglomerados financieros de terceros Estados, cuyas entidades reguladas operan en España. El principio de reciprocidad es el eje que explica el régimen aplicable a este tipo de entidades.

Los Capítulos II, III y IV responden al segundo de los objetivos planteados por la Directiva, y están dedicados a las entidades de crédito, el mercado de valores y el sector de seguros, respectivamente.